淺析監(jiān)察委員會(huì)立法與現(xiàn)行法制的關(guān)系

監(jiān)察委員會(huì)組織法不同于《國(guó)務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》，其主要規(guī)定的是監(jiān)察委員會(huì)的組織體系、體制、內(nèi)外關(guān)系、職責(zé)權(quán)限。

一、《監(jiān)察委員會(huì)組織法》與憲法的關(guān)系

憲法作為我國(guó)的根本大法，其他法律的頒布和出臺(tái)首先要符合憲法，所以監(jiān)察委員會(huì)組織法首先要在憲法規(guī)定下擬定和出臺(tái)。從近期看，在修憲前設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)也是可行的，這是因?yàn)橛袑W(xué)者提出《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”第六十二條第三項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大的職權(quán)包括“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”。這就意味著全國(guó)人大可以通過(guò)制定法律、制定決定的方式設(shè)立國(guó)家機(jī)關(guān)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看修憲是不可更改的事實(shí)。所以我們?cè)谶@一節(jié)不再討論修憲問(wèn)題，講重點(diǎn)放在監(jiān)察委員會(huì)組織法與修改后的憲法關(guān)系上。

（1）《監(jiān)察委員會(huì)組織法》的頒布要符合憲法程序

國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法是憲法相關(guān)法的重要內(nèi)容，由我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)頒布，基本程序包括：法律案的提出、法律草案的審議、法律草案的表決與通過(guò)、法律的公布等。我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)組織法的法律案最快也要在明年的人民代表大會(huì)上提出，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)的代表團(tuán)或30名以上的代表、全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)、中央軍事委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院有權(quán)提出。審議階段有二：第一，由全國(guó)人大有關(guān)委員會(huì)進(jìn)行審議；第二，立法機(jī)關(guān)全體會(huì)議的審議。審議之后提付立法機(jī)關(guān)進(jìn)行表決，全國(guó)人民代表大會(huì)全體代表的過(guò)半數(shù)即為通過(guò)。最后由立法機(jī)關(guān)或國(guó)家元首將已通過(guò)的法律以一定的形式予以公布，以便全社會(huì)遵照?qǐng)?zhí)行。

（2）《監(jiān)察委員會(huì)組織法》要與憲法原則相一致

我國(guó)憲法的基本原則為黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、人民主權(quán)原則、人權(quán)保障原則、社會(huì)主義法治原則。2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。必須增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，完善堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制。監(jiān)察委員會(huì)組織法的制定也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下擬定。

人民主權(quán)原則體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的來(lái)源和合法性、正當(dāng)性基礎(chǔ)。《憲法》第二條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民通過(guò)人民代表大會(huì)實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立就是代表人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家公職人員實(shí)行監(jiān)督，且該機(jī)構(gòu)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，符合人民當(dāng)家做主的原則。同樣，《監(jiān)察委員會(huì)組織法》由全國(guó)人大審議并通過(guò)也符合了人民主權(quán)原則，與憲法的人民主權(quán)原則相一致。

《布萊克法律辭典》對(duì)“法治”的解釋是：“法治是由最高權(quán)威認(rèn)可頒布的并且通常以準(zhǔn)則或邏輯命題形式表現(xiàn)出來(lái)的、具有普遍適用性的法律原則。”英國(guó)學(xué)者拉茲認(rèn)為，法治的字面含義是“法的統(tǒng)治”，有廣義和狹義之分。法治應(yīng)作狹義之理解。即“政府應(yīng)受法律統(tǒng)治并服從法律。”法治意味著政府的全部行為必須有法律依據(jù)，并且能給人們的行為提供有效的指引。《監(jiān)察委員會(huì)組織法》就為監(jiān)察委員會(huì)的組成和活動(dòng)原則提供了依據(jù)，與憲法中的法治原則相一致。

二、《監(jiān)察委員會(huì)組織法》與國(guó)家監(jiān)察法的關(guān)系

《國(guó)家監(jiān)察法》規(guī)定國(guó)家的監(jiān)察行為規(guī)范，《監(jiān)察委員會(huì)組織法》規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的組織體制。二者不能相互替代，《監(jiān)察委員會(huì)組織法》專門規(guī)定監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立、體制、人員任免、職權(quán)以及活動(dòng)原則，包括監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)察工作的原則（監(jiān)察公開(kāi)原則、獨(dú)立監(jiān)察原則等）以及監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)等權(quán)限的規(guī)定；《國(guó)家監(jiān)察法》主要就監(jiān)察權(quán)行使的具體過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，如上述三項(xiàng)權(quán)限的具體手段、有權(quán)采取的具體措施和種類以及采取措施時(shí)必要的程序等。監(jiān)察體制改革在整合反腐敗工作機(jī)構(gòu)時(shí)，是否繼受了檢察機(jī)關(guān)的“偵查權(quán)”，雖然在《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》中并沒(méi)有明確提及“偵查”一詞，但《決定》中的具體內(nèi)容卻暗示了監(jiān)察委員會(huì)享有原來(lái)檢察院所擁有的部分偵查權(quán)，如果要將監(jiān)察委員會(huì)享有的偵查權(quán)寫入法律，則應(yīng)寫入《國(guó)家監(jiān)察法》較為適宜。

關(guān)于二者的立法順序如果按照法理，《國(guó)家監(jiān)察法》作為行為法應(yīng)在《監(jiān)察委員會(huì)組織法》之后，因?yàn)榇罱ê脵?quán)力體制框架之后才能展開(kāi)權(quán)力活動(dòng)。但二者也可以同時(shí)出臺(tái)，兩院組織法就是與《刑法》、《刑事訴訟法》同時(shí)公布的。在我看來(lái)，如果條件允許應(yīng)先出臺(tái)《監(jiān)察委員會(huì)組織法》，再在組織法的基礎(chǔ)上出臺(tái)《國(guó)家監(jiān)察法》更為合適。《監(jiān)察委員會(huì)組織法》與《國(guó)家監(jiān)察法》同時(shí)出臺(tái)也可以，但不宜先出臺(tái)《國(guó)家監(jiān)察法》再出臺(tái)《監(jiān)察委員會(huì)組織法》，這樣違背法理的邏輯性，也不利于監(jiān)察委員會(huì)工作的展開(kāi)。

三、《監(jiān)察委員會(huì)組織法》與“兩院組織法”的關(guān)系

《監(jiān)察委員會(huì)組織法》作為規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)組織體例的法律，應(yīng)將監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部關(guān)系梳理清楚，內(nèi)部關(guān)系不僅包括縱向關(guān)系也包括橫向關(guān)系。關(guān)于縱向關(guān)系，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)的《決定》已經(jīng)明確：“監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。”這與“兩院組織法”的規(guī)定不同，《人民檢察院組織法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部縱向關(guān)系在第十條中規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。”《人民法院組織法》關(guān)于我國(guó)審判機(jī)關(guān)的內(nèi)部縱向關(guān)系在第十七條規(guī)定：“下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院監(jiān)督。”

作者簡(jiǎn)介

靳春燕（1992—），女，山西長(zhǎng)治人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2015（法學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）