國家監察機構與紀委的關系

摘 要：黨的紀檢機關作為執政黨的領導機構之一，確實擁有監察機關所不具有的優勢，但是如果只注重紀檢的作用而忽略監察委員會的作用，不能處理好二者在合署辦公中的關系，及其容易造成監察權淹沒于黨的紀律檢查權之中，從而影響到監察委員會的獨立性，不利于其作為國家法定權力監督機制的功能發揮和成長。

關鍵詞：監察機構；紀委

紀檢機關與監察機關的關系，也即黨與法之間的關系，監察委員會作為一個新設的權力機關，必須考慮的一個極為特殊且無借鑒經驗的問題就是如何使其與中國特色政黨制度合理銜接。該問題之癥結在于，黨和法之間如何和諧統一？執政黨能否遵法守紀、接受監督，從而形成黨在法下的良制？”構建具有中國特色的合理、合法、高效的反腐廉政機制，有助于紀檢監察合署辦公體制的進一步完善，有助于黨政關系的優化與黨紀與國法的結合，有助于國家治理體系與治理能力現代化的實現。因此，在進行監察委員會的橫向設置時，必須處理好監察委員會與紀檢機關的關系。

首先，反腐工作要以監察委員會為中心，堅持業務上以監察委員會為主。由于我國的社會現實和政治制度所限，在過去相當長的時期內，紀檢監察工作在業務上往往是以紀委為主、以監察為輔的。過去行政監察只覆蓋于政府內部，由于其覆蓋面過于狹窄從而導致缺乏其應有的獨立性和權威性，因而行政監察機關想要順利開展工作必須依賴相對強勢的紀委。但是，在歷經我國此次監察體制改革之后，傳統紀檢監察向現代國家監察轉型，在黨紀委與監察委的關系上，則應堅持“業務上以監察委員會為主”的原則，原因在于：（1）在地位方面，隨著我國監察體制改革的開展，監察委員會不再是隸屬于政府內部的行政監察機構，而成為了具有相當高獨立性的國家機關，監察委員會獨立于政府克服了以往行政監察同體監督的弊端，并且大大強化了其地位、職權和功能，也就改變了過去依附性的弱勢地位，因而，監察委員會可以當仁不讓地在權力監督、反腐倡廉中發揮主角的作用；（2）在監督對象方面，黨的紀律檢查的對象僅限于中共黨員，而監察委員會的監督對象則包括了所有公權力主體，包括政府、法院、檢察院、人民團體、事業單位、國有企業等。“從這個意義上說，合署辦公后，原來紀委職能達不到的地方，或者無法實施的地方，現在可以通過監察委員會以國家機關的名義依法實施。這樣既擴大了監察的覆蓋面，為監察委員會辦案提供了法律依據，也確保了紀委實施黨內監督各項措施的合法性。”（3）在監督工作的性質方面，監察委員會的監督屬于國家法律監督，其范圍幾乎涉及到立法、執法、司法的各方各面，工作的復雜性和監督的嚴肅性均不可同日而語，其監督效果對法律實施、法治發展具有無可替代的作用。相比之下，黨的紀律檢查則屬于黨內紀律監督，涉及的問題相對比較狹窄，其監督對法律實施的直接影響相對有限。

其次，實行“有合有分”的工作機制。早在1986年，鄧小平在中央政治局常委會上就特別強調了黨要管黨內紀律問題，而對于法律范圍內的問題應當交由國家和政府來管。在權力監督領域，黨的紀委與國家監察委雖然合署辦公，但同時要實行“有合有分”的工作機制，“在黨的統一領導下實行‘雙向負責，各司其職、有分有合體制，既要充分發揮紀委的黨內監督作用，又保證國家監察機關依法獨立行使職權。”所謂的“合”，具體包括辦公上的合作，即紀委和監察委一個辦公場所，共用辦公設施；業務上的配合，即在查處違紀、違法問題上相互合作與溝通，相輔相成；功能上的互補，即同時發揮黨紀和國法的作用，共同推進廉政建設；信息上的共享，即在獲取的反腐信息等方面進行的聯動與溝通。所謂的“分”，其基本含義就是“各司其職、各負其責”。黨內紀檢與國家監察在性質、職權、功能等各方面都存在差別。從性質上說，監察機關是行使法律職能的機關，監督的對象主要是國家工作人員，而黨的紀檢部門則是黨內紀律檢查機關，監督的對象是黨員；從職權來看，監察機關的職權來源于法律，其行使權力的行為屬于廣義的執法行為，而黨的紀檢部門的權限則來源于黨章和黨內法規，屬于黨組織的內部執紀行為；從功能來看，國家監察的主要職責在于保證法律執行和政令暢通，規范公權力行使，而黨的紀檢部門的主要任務則是保障黨章和黨內法規貫徹，推進從嚴治黨，保障黨組織的先進性。

參考文獻

[1]秦前紅：《我國監察體系的憲制思考：從“三駕馬車”到國家監察》，載《中國法律評論》2017年第1期

[2]馬懷德：《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，載《國家行政學院學報》2016年第6期。

[3]馬懷德、張瑜：《通過修法完善國家監察體制》，載《學習時報》2016年7月15日，第 A4版。

作者簡介

張鳳（1992—），女，山西呂梁人，山西財經大學2015（法學）學術碩士研究生，研究方向：法學基礎理論。

（作者單位：山西財經大學法學院）