地方政府努力方向、市場化與產業轉移

江勝名　周薇薇　葉留娟

摘要：產業轉移是推動產業結構升級、轉變經濟發展方式的重要途徑。中國經濟發展過程離不開地方政府的作用，分稅制改革使我國形成了政治集權、經濟分權的管理體制，特殊的管理體制導致地方政府對“政治晉升”和稅收增長的追求，從而對產業轉移產生重要影響；另外，市場化改革以來，生產要素流動自由性增強，產業轉移有了強有力的保障機制。地方政府“政治晉升”和稅收增長的努力方向對產業轉移的作用在市場機制影響下效果更為明顯。

關鍵詞：地方政府努力方向；產業轉移；市場化

中圖分類號：F123.16 文獻標識碼：A 文章編號：1672-626X（2018）01-0085-06

一、引言

改革開放促使中國經濟高速發展的同時也產生了一系列問題，地區經濟發展的不均衡日益突出，區域差異仍然明顯。如何打破地區經濟不平衡、縮小經濟發展差距，促進產業結構升級，是當下亟需解決的關鍵問題。大量研究表明，產業轉移是解決產業非均衡發展、促進區域經濟協調發展的重要途徑。因此，國家高度重視產業轉移，繼西部開發、中部崛起政策后，2010年9月中央出臺《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》；2015年政府工作報告明確提出建設產業轉移示范區，引導產業由東向西梯度轉移；2016年政府工作報告再次提出促進加工貿易向中西部地區轉移、向產業鏈中高端延伸。市場經濟條件下，產業轉移是一種客觀趨勢，雖然產業轉移以及承接產業轉移的主體都是企業，但對經濟發展具有實際決策權力的是地方政府。中國在經濟體制轉型過程中，由于計劃經濟的慣性以及生產要素市場的不完善，尤其是政府對土地等生產要素具有絕對的主導權，因此地方政府是產業轉移極為重要的經濟變量。財政分權使得地方政府行為發生變化，在政治利益和經濟利益的驅使下，地方政府追求“政治晉升”和稅收增長的努力方向如何影響產業轉移？這是值得我們研究的重要問題。

二、文獻綜述

產業轉移是市場經濟條件下的必然產物，由于生產要素的供給或產品需求條件發生變化，使某些產業從某一國家或地區轉移到另一國家或地區的經濟行為和過程。產業轉移有利于區域間或國際間產業分工的形成，是一個時間和空間維度變化的動態過程，也是轉出地和轉入地產業結構調整和產業升級的重要途徑。當前，產業轉移是加快經濟發展和產業結構升級的必然選擇，地方政府及中央政府紛紛出臺相關政策支持產業轉移。產業轉移作為改變經濟發展方式，發達地區實現產業升級，欠發達地區追趕發達地區、縮小區域差距的重要途徑，受到理論界的高度關注。早期有關產業轉移理論主要有赤松要（Akametsu，1932）于1932年在《我國經濟發展的綜合原理》一文中研究了日本棉紡工業發展的歷程并首次提出“雁行發展理論”，后不斷完善直到20世紀60年代才形成成熟的理論、弗農（Vernon，1966）基于動態角度提出了產品生命周期理論以及小島清（Kojima，1978）綜合了赤松要和弗農的理論并基于比較優勢理論的基礎上提出了邊際產業轉移理論。當前，我國理論界較為推崇的產業梯度轉移理論來源于生命周期理論，該理論認為，地區之間由于技術創新活動的差異導致產業發展的不均衡，主導產業處于創新階段的地區為高梯度區域，產業的發展必然會使這些創新產業成熟后逐漸轉移到產業梯度次低的地區，再由次低的地區轉移到更低的地區；同時高梯度區域又不斷創新新產業，產業轉移如此不斷推進，區域產業結構不斷升級。克魯格曼（Krugman，1991）認為，產業轉移的實質是企業的行為，而企業外部環境對其影響不大，產業轉移只不過是企業在地理位置上集中、積聚到再集中和再積聚的過程。然而，在中國特色的社會主義市場經濟下，地方政府在產業轉移過程中扮演著非常重要的角色，因而有關地方政府與產業轉移的學術研究層出不窮。

孫華平和黃祖輝（2008）m認為在給定資源約束的條件下，地方政府為了追求自身利益最大化必然會展開競爭博弈，即在重復博弈兩次的情況下，產業轉移雙方地方政府合作的子博弈精煉納什均衡結果是可以實現的。因此，為實現區域資源配置的帕累托最優，避免陷入“囚徒困境”，地方政府應整合雙方的比較優勢，實現優勢互補，形成統一的協調機制，實現整體動態均衡的長期經濟增長。楊玲麗（2010）認為產業轉移有其自身的經濟規律，產業轉移是企業根據其自身發展狀況及經濟環境等變化所采取的一種對策行為，地方政府在產業轉移過程中起到助推器的作用，為產業轉移創造有利的制度條件和制度環境。王敬勇（2011）利用一個地方政府競爭的靜態博弈模型，考察地方政府競爭過度如何降低產業轉移的績效，解釋了政府競爭強度加大、地方政府之間存在“內耗”、地方政府的競爭行為存在趨同、過度放松管制以及“產業轉移粘性”的現象。還有一些學者通過理論和實證相結合來分析地方政府行為與產業轉移之間的關系。張遼和宋尚恒（2014）通過1998-2012年省際面板數據研究了地方政府競爭對各地區要素和產業轉移規模的影響。楊本建、王珺（2015）研究了在分權體制與產業轉移共同作用下地方經濟合作的行為與績效。桑瑞聰等（2016）認為對我國正處于經濟轉型時期，地方政府行為在產業轉移過程中扮演著重要角色。

綜上，已有文獻對產業轉移的理論、地方政府競爭和合作對產業轉移的影響研究為本文提供了豐富的理論基礎，本文以此為突破口，揭示地方政府基于“政治晉升”為目標的經濟增長和基于經濟收益為目標的稅收增長對產業轉移的影響。

三、實證模型與數據說明

（一）模型與變量說明

為考察地方政府努力方向對產業轉移的影響，構建如下計量模型：

1.被解釋變量

產業轉移（intra）：部分文獻采用微觀數據衡量產業轉移；還有一些學者利用宏觀數據來衡量，例如，劉修巖和張學良（2010）以及張遼和宋尚恒（2014）利用地區內新生企業的數量代表產業轉移或產業的區位再選擇，羅若愚、張龍鵬（2013）利用外商投資增長率作為產業轉移的代理變量。本文認為我國當前產業轉移的主體是勞動密集型的制造業，因此在數據可得性的基礎上用城鎮單位制造業就業人數的變化量作為產業轉移變量。制造業就業人數增長主要是增加的新企業導致，說明有產業轉入；制造業就業人數減少說明存在產業轉出。

2.核心解釋變量

本文選擇地方政府努力方向和市場化水平兩個核心解釋變量考察產業轉移。（1）地方政府努力方向（effort），借鑒蔣震（2014）、李靜等（2015）研究成果從兩個角度來測度地方政府努力方向：一是地方政府追求“政治晉升”的努力方向（prom），在“政治晉升”的目標下，地方政府展開激烈的“為增長而競爭”（張軍，2005），積極發展地方經濟，本文用相鄰年份的GDP增長率之差表示；二是地方政府追求稅收增長的努力方向（reven），地方政府作為理性的經濟主體，充分關注自身的經濟收益，另外，稅收收入是地方財力的支撐，是地方政府開支的最主要來源，本文用相鄰年份的稅收增長率之差表示。（2）市場化水平（mi），采用國民經濟研究所調查測算出的市場化指數，該指數包括政府與市場的關系、非國有經濟的發展、產品市場的發展、要素市場的發育以及市場中介組織和法律環境五個方面，全面綜合地反映了市場化的進程。

3.控制變量

產業轉移不僅受到市場化水平和地方政府努力方向的影響，還受到其他一系列因素的影響。因此，本文選取城市化水平、工業化水平和第三產業發展水平三個控制變量。其中，城市化水平（urb）用各省城鎮人口與總人口的比重來衡量，城市化意味著各項基礎設施、交通等外部社會環境更加優化，有利于生產要素流動成本降低，有利于產業轉移。工業化水平（ind）用工業總產值與GDP比例表示，制造業是工業的構成部分，工業化水平提高為產業轉移營造良好的行業環境，有利于制造業轉移。第三產業發展水平（thi）用第三產業產值與GDP比值表示，經濟社會發展到一定階段會帶來第三產業的快速發展，第三產業發展一方面意味著生產型服務業發展水平提升，為承接產業轉移提供強大的軟環境；另一方面意味著發達地區主要關注第三產業中的金融信息化服務業，因此會積極向外轉移制造業等行業。

（二）數據說明

本文實證研究地方政府努力方向的變量數據通過1996-2015年《中國統計年鑒》以及各地區統計年鑒計算得出。市場化水平來自樊綱等的《中國市場化指數——各地區市場化相對進程報告》，其中2012-2014年的市場化指數是在樊綱等研究的基礎上利用插值法計算得出。其余數據來源于1998-2015年《中國統計年鑒》以及各地區的統計年鑒（見表1）。

四、實證結果分析

本文采用差分矩估計和系統矩估計對地方政府努力方向以及市場化水平對產業轉移的影響進行回歸分析，為防止結果出現偏誤，對核心解釋變量進行逐個回歸，且估計結果均通過了Abond二階序列相關檢驗和Sargan額外工具變量有效性檢驗，因篇幅限制，主要報告差分矩估計結果（見表2）。

（一）產業轉移的動力機制：政治晉升激勵和財稅激勵

回歸結果（1）和（2）表明地方政府追求“政治晉升”和稅收增長的努力方向有利于產業轉移，并在1%的統計水平下顯著。地方政府為什么積極發展地方經濟？一是為了追求經濟增長從而可以實現地方官員的“政治晉升”；二是為了追求稅收收入的增長。地方政府在地方經濟以及全國經濟的發展過程中一直承擔著重要的角色，尤其是分權化改革以來，政治集權、經濟分權的體制下，地方政府掌握地方經濟的主導權，中央政府掌控地方經濟發展的考核權。產業是經濟的支撐，因而地方政府在“政治晉升”的激勵下，積極發展各大產業，展開激烈的“晉升錦標賽”。而企業雖是產業轉移的主體，但市場化的前提條件并不一定帶來產業有效轉移，產業轉移還需在政府的推動下才能有效實施。產業轉移具有一種“全套型”的性質，不僅涉及資本的區際間流動，更涉及生產技術、管理技術的轉移。地方政府在追求“政治晉升”的同時還積極追求稅收收入，在晉升激勵和稅收激勵的驅使下，地方政府之間展開激烈的競爭。稅收增長的追求促使地方政府發展經濟，但其對產業轉移也存在不利的一面，企業在轉移時會進行成本利益分析，盡量選擇投資成本低、回報高的地區。地方政府對企業的稅收力度越大，越不利于新企業的轉入。產業轉移及伴隨的要素流動的本質是企業空間擴張和區位再選擇，并且轉出地和轉入地政府間的動態博弈和政府間的競爭行為也會一直貫穿在該經濟活動中，一方面，政府在產業轉移及要素流動過程中需要充當服務者，為產業轉移這一市場游戲制定規則，并擔任裁判員；另一方面，產業轉移這一經濟活動又涉及到政府自身的經濟利益，政府需要積極謀求自身利益的最大化，因而又充當該游戲中的運動員角色。

（二）產業轉移的制度環境：市場化改革

回歸結果（3）說明市場化水平提高能夠促進產業轉移，并在1%的水平下顯著。回歸結果（4）和（5）是市場化與地方政府追求“政治晉升”與稅收增長努力方向的交互項，體現二者的相互作用對產業轉移的影響，回歸結果顯示均在1%的統計水平下顯著為正。市場化改革是我國經濟運行由過去的計劃指令轉變為市場引導的不斷推進過程。市場化使得經濟資源根據市場競爭和價格機制自由流動，經濟主體的活力充分釋放，經濟發展速度迅速提升。產業轉移是在市場化條件下產業發展的必然結果，各地區在市場化條件下紛紛發展相關產業，但由于地理區位和歷史條件的差異，地區之間的產業發展速度不一致，產業門類也有所區別，因而，產業會從發達地區向中等發達以及落后地區依次梯度轉移。引起產業轉移的因素有很多，一是經濟發展帶動新產業興起，原有產業需要轉移陣地為新產業騰出發展空間；二是資源的稀缺導致成本提高，為減少成本將產業由成本高的地區轉移到成本低的地區。唐運舒等（2014）根據產業轉移類型和承接地環境耦合的特征將產業轉移劃分為成本推動型轉移、資源推動型轉移和市場推動型轉移三種類型。無論是哪種類型的產業轉移都是在自由的市場環境下進行的，市場化改革使區域間生產要素無進退壁壘，整個國家甚至全球是一個統一的大市場。產業轉移實施過程中不同地區承擔的角色不同，發達地區是產業轉出主體，不發達地區是產業轉移的承接主體。市場化落后的地區通常由于要素流動困難以及各種設施的不健全難以吸引產業轉入。

五、主要結論與政策建議

我國產業轉移受政府的主導作用較強，政府在市場準入、生產經營以及產品市場等方面給予企業大力支持，同時還能夠幫助企業協調與其它企業之間的關系，建立完備的產業鏈條，改善企業經營環境。地方政府對政治利益和經濟利益熱衷程度越高，努力程度就越強，產業轉移水平就越高。本文1997-2014年的省際面板數據實證分析了市場化改革中地方政府努力方向與產業轉移之間的關系，并闡明了其中的理論機制。根據研究，得出如下結論：一方面，地方政府努力方向對產業轉移總體來說具有顯著的正向效應，地方政府在政治利益和經濟利益的刺激下追求經濟增長和稅收收入，經濟增長和稅收收入增加，都是在經濟發展的前提下得以實現；另一方面，市場化水平的提升也有利于產業轉移，并能強化地方政府努力方向對產業轉移的正向效應。

根據以上分析結論，本文認為為了更好地推動產業轉移，加快經濟發展，在產業轉移過程中需要注意以下幾點：

第一，充分發揮地方政府努力方向的促進作用，利用區域間的產業不均衡，促進地方政府間的合作，在地方政府的“推”“拉”作用下，實現優勢互補，促進東部地區相對落后的產業落戶中西部地區，東部地區積極創新、發展高端項目，從而實現產業梯度轉移，產業結構梯度升級。產業轉出地政府為扶持新產業、爭取新的利益發展空間，采取措施鼓勵一些企業轉出，并提供各種信息服務，積極為轉出產業尋找承接地；產業轉移承接地政府應當積極采取一切可以形成“拉力”的措施，例如土地優惠、稅收減免、資金支持，進行基礎設施建設，優化公共物品供給，改善投資環境，從而吸引企業積極主動落戶當地。

第二，積極推進市場化改革，加速中西部地區的市場化進程，為產業轉移創造自由輕松的市場環境，有利于激發各類市場主體的活力，促進產業轉移效率的提升。市場是經濟發展過程中最有效的資源配置方式，產業轉移歸根結底是生產要素的轉移，需要開放程度較高的市場。因此，需要廢除一系列有礙市場自由化的各種政策規章，打破市場分割、消除行業壟斷，形成一個有利于產業轉移的大市場環境。

第三，地方政府在爭奪產業資源時需對產業進行相關考察，不能因為單純追求經濟增長和稅收收入而敞開懷抱歡迎一切企業，對于高能耗、高污染的產業，地方政府應予以堅決否定的態度，應從地區經濟可持續發展的角度承接產業，通過審批制、許可證制等行政干預手段限制不利于經濟長遠發展的產業進入。

（責任編輯：盧君）