農村土地流轉問題及對策研究

[摘要]農村土地有序流轉是盡快實現增強土地利用效益、增加農民收入、加快農業現代化的最佳途徑，也是推動農村發展重要措施，對全面建成小康社會具有深遠意義。現階段農村土地流轉存在缺少項目帶動、經營流轉土地人力成本高等問題，本文分析農村土地流轉過程中存在的問題，通過分析問題產生的深層原因，有針對性地提出培養規模經營主體、落實項目、建立農機站、降低經營土地人力成本等對策，以推動農村土地有序流轉。

[關鍵詞]農村;土地流轉;問題;對策

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20181217

引導和規范農村土地經營權有序流轉，對于我國推進農業現代化意義重大，不但能夠促進農業規模經營及農業結構調整、提高農業效益、增加農民收入，而且能夠推進農業產業化，加快農村經濟發展[1]。但對很多偏遠的地區而言，土地流轉困難重重，不僅影響當地農村經濟社會的進一步發展和農民收入水平的提高，也減緩了城鎮化的發展速度。我國要在“十三五”期間全面建成小康社會，偏遠農村地區的經濟發展至關重要，農村土地流轉就是農村經濟社會發展的突破口。因此，對農村土地流轉問題進行研究，并找到相應的解決措施十分必要。

1 土地流轉的相關概況

1.1 土地流轉相關名詞

土地流轉指土地使用權流轉，土地使用權流轉指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權、轉讓使用權。

農用地指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。

1.2 土地流轉的形式 《農村土地承包法》規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉[2]。除《農村土地承包法》中的常見方式外，其他農村地區因地制宜，實踐出不同的流轉模式;成都確權賦能模式、重慶股田制公司模式、松江家庭農場模式、溫州種糧大戶轉包模式、平羅土地信用合作社模式等眾多新型土地流轉模式[3]等，都為其他農村土地流轉提供了成功的范例。

1.3 土地流轉的基本原則

農村土地有序流轉與農業現代化、農村經濟、農民切身利益、國家政治發展穩定、社會生活整體水平有直接的聯系，因此，農村土地流轉要堅持原則。平等協商、自愿、有償、任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉;以市場為導向，發揮市場決定作用。政府要努力提高服務意識，有針對性地制定適合當地農村土地流轉的妥善方案，構建農村土地流轉平臺，創新土地流轉思想觀念，推進農村土地高效、有序地流轉。

1.4 土地流轉的意義

2017年中央一號文件規定，大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營。2017年，我國要實現1000萬人以上的脫貧目標，到2020年，全面建成小康社會，必須要解決好“三農”問題。而推進農村土地有序流轉就是盡快實現增強土地利用效益、增加農民收入的最佳途徑，對“兩個一百年”目標中的第一個目標的實現具深遠意義。具體來說，大量農村土地流轉增加了農村經營主體的土地面積，使土地的規模化經營、統一管理有了可能實現的基礎，這同時也為生產工具的更新換代、農業新技術、新品種的推廣提供了契機，這是搞活農村經濟，推動鄉村致富的一劑良方。

2 農村土地流轉的問題及原因分析

2.1 農民文化程度較低，土地流轉政策宣傳與引導不足

土地是農民的不動產、生產資料、生存保障。農民文化程度相對較低，普遍受傳統農耕思想禁鋼，對自己的土地有著深厚的情感，土地流轉顧慮較多。

圖1為村民文化程度調查統計，在被調查的145名村民巾，不識字村民21人，占比為14.48%;小學文化的村民96人，占比為66.21%;初中文化15人，占比為10.34%;高中以上文化的村民13人，占比為8.97%。通過本次調查可知大多數農民的文化程度比較低，人的學習能力、適應能力、創造力與文化程度關系緊密，一般情況下，農民文化程度越高，可塑性就越強，多方向發展的可能性越大，具備在外創業或留在家鄉從事特色農業，成為新型農民的自身條件，自然這些農戶的流轉土地意愿相較于文化程度較低的農民而言就越強。文化程度越低的農戶一般戀地情結較重、農技薄弱、經營粗放，擴大土地經營規模的可能性小，流轉土地的意愿較弱。

政府在農民心中是最為權威的政策主體，政府對土地流轉政策進行強有力的宣傳，對農村土地流轉進行引導，才能糾正、改變農民對土地流轉的認知。只有當農民清楚了解土地流轉政策，才能衡量土地流轉的得失，做出是否流轉土地的選擇。圖2為農民對農村土地“三權分置”的了解情況調查，據圖2可知，對于土地流轉政策，完全不了解的占比為35.56%，了解一點的占比為61.22%，了解的占比僅僅為2.22%，比較了解的僅占1%。大多數農民對農村土地流轉政策認識不足，嚴重制約了農村土地流轉進程。同時，地方政府對土地政策在當地的落實缺乏長期引導，對農戶指導不力，導致已經上馬的產業無法成規模，土地的流轉也就無從談起。

2.2 第二、三產業發展緩慢，土地流轉缺少帶動項目

我國產業結構不斷調整，農村閑置人力資源逐漸掙脫農村土地的束縛不斷流向二、三產業，留在農村的大部分是一些老弱婦孺，耕種農地心有余而力不足，客觀上增加了從事非農產業的農民的土地流轉需求。那些在外從事第二、三產業勞動的農民，大多有固定的崗位和有保障的收入，他們更傾向于減少或者直接放棄對自家承包土地的投入，這部分人的承包地是進行土地流轉的主要來源。第二、三產業發展緩慢嚴重影響農村土地的流轉，農村的經濟支柱仍然是農業種植，農業仍然作為農民最后經濟收入的屏障，部分農戶不愿放棄土地經營權，不想土地流轉。從表1對村民不愿意流轉出土地的原因調查中可知，認為流轉價格低的為21人，占14.48%;認為對外來不確定，擔心家人失業的為93人，占64.14%;想要自己種的為18人，占12.41%;選擇其他原因的為13人，占8.97%。接近65%的人都是因為對自己未來不確定，怕自己、怕家庭成員從第二、三產業中失業，所以一時間也處在猶豫之中，不愿意流轉出自己所承包土地。

農村土地的流轉，需要項目的帶動。一個大型的項目，不論是將農村土地流轉后發展特色農業生產，還是種植經營果樹，都需要大量的土地流轉以滿足規模經營需求。目前，在農村土地流轉多是農戶間白發進行，流轉時間較短且具有隨意性，規模化、集約化經營土地異常困難[4]。

2.3 農村社會保障體系有待完善

農村實行的養老保險在一定程度上解決了農民的養老問題，但是農村養老保險不僅有很多的限制，且保險水平較低。社會保障在城市已經基本成熟，基本都能享受到基本的養老保險，城鎮人口不像農村人口一樣擔心沒有地后如何養老的問題。但是農村社會保障體系還不健全，甚至于有些地方根本就沒有，所以農民看重自己所承包的土地。目前大部分農民認為土地不能流轉，其原因是農村社會保障體系不健全。村民現在年輕力壯，可以向城市轉移就業，但是因為自身條件的限制，在城里工作的村民大多只是換了一個工作的位置，在城市有固定的工作和收入來源依然是一個可望而不可即的夢想，更沒能在城市落戶。目前掙錢方式可能多種多樣，等到年老，沒辦法繼續在城市工作了，農村土地就能成為自己的一條退路，即便沒有其他的收入來源，依靠承包的土地可求生存，這是農民慎重流轉農村土地經營權，看重土地社會保障功能的一個原因;另一個原因是覺得土地在自己手里，即使自己沒有耕種好，也可能拿到國家諸如糧食直補、種子直補等補貼費用，這種不健康的心理不利于農村土地流轉。

目前，很多地區農業保險也不健全。很多偏遠地區農民靠天吃飯居多，農產品市場價格波動、種植所需的必要投入成本增加等因素，使農民種地沒有保障，再加上缺乏農業的自然災害預警及補償機制。2008年，干旱與冰凍災害使農業投資風險高，農產品收成不確定性大，沒能力進行提前預防，災害發生后，農業保險又不能及時有效地彌補農民損失，最后農民依然是經濟損失承擔者，這同樣使農民充滿擔憂進而不愿意進行土地流轉。

2.4 土地流轉程序不規范，市場機制不健全

土地流轉協議是流入方和農戶的權力與義務關系的保障，具有法律效力[5]。土地流轉方式的調查見表2，土地流轉規范性的調查見表3。

據表2、表3可知，在被調查的人中，51.03%的人達成沒有強制法律效力的口頭協議，在沒有簽訂合同的人里，有36.55%是出于對對方的信任，16.55%的人認為即使出現土地流轉糾紛，村干部也會出面解決糾紛;25.52%人簽訂了書面合同，簽訂書面合同的人不到1/3;10.34%人采用第三方證明。未簽訂合同或簽訂不規范合同，同樣會為土地流轉埋下很多糾紛隱患，導致流轉糾紛，出現一些流入戶因種種經營中的原因難以履行合同，嚴重損害農民利益的情況，也會出現一些土地流出戶因嫉妒到土地流出之后經營效益好想提前要同土地的情況。如此一來，雙方的權益都可能受到損害，從而影響了農村土地的流轉。

土地流轉市場是土地有序流轉運行的重要載體。農村土地流轉市場根本不存在或者說尚處于培育階段，各方面條件都不成熟，市場根本無法發揮作用，土地流轉的供給和需求兩端無法實現有效的對接，導致“人地矛盾”突出。同時土地流轉社會化服務體系建設不足，農村土地流轉過程中需要的咨詢、調解等多項功能缺失，更不用說提供農業規模經營發展所需要的農資供應、市場信息、物流服務、農業技術服務、商業保險、抵押貸款等方面的資源。這不僅增加了農村土地流轉的交易成本和市場交易風險，還降低了農村土地流轉的速度。

2.5 土地流轉年限短，經營流轉土地人力成本高

土地流轉的年限是影響土地流轉的重要因素。在年限方面，土地流轉轉出方與轉入方存在矛盾。轉入方希望土地流轉的年限長久，這樣才能大膽地進行生產配套設施的建設，開展較為長期的投資，提高生產的效率，保證自己更好地運用土地經營權，保障自己的收益;然而村民則希望自己在任何想要收回土地經營權時，都能終止流轉合同，或者在土地流轉時就限制土地流轉年限。短時間流轉，不利于轉入方進行配套設施建設，開展長期投資，也無法保證轉入方的收益。土地流轉的低年限阻礙了土地的流轉進程，土地流轉年限低的原因集中在兩個方面，一是流轉土地收益問題，另一個重要原因是轉出戶對于自己及家庭成員的未來工作不確定，擔心家庭成員失業。

經營流轉土地人力成本高，這是影響農村土地流轉的又一個因素。土地流轉后的用途基本上沒有改變，農村大量的勞務輸出，勞動力嚴重不足，在農忙的季節農村也會出現用工荒，這導致土地流入戶經營流轉土地的成本一定程度上攀升，影響其擴大現有經營規模的信心，從而阻礙了當農村土地的土地流轉進程。

3 完善農村土地流轉的相應對策

3.1 提高農民文化程度，政府加強土地流轉政策宣傳與引導

3.1.1 提高農民文化程度

要解決農村土地流轉問題，提高農民文化程度，增加農業、非農業技能必不可少。鎮政府要將提高農民文化程度提上工作日程，高度重視。農民文化程度的提高是長期工程，靠宣傳和政策法規根本無法實現，形式主義更行不通。因此鎮政府相關部門應當就鎮里農業生產力水平、農業科技水平、農民文化程度進行具體調查分析，在搞好調研工作的基礎上制定提高農民文化程度的教育規劃，并積極實施穩步推進，逐步提高農民的文化程度，免費進行實用農業技術培訓，針對農民發展種植業、養殖業的需要編寫、選購具有通俗性、趣味性和可操作性的科技讀本，通過努力使農民能掌握幾門農業科技。這樣可以增加留在農村的農民發展特色農業的可能，增強擴大規模經營的信心，從而推動農村土地的流轉。同時，鎮政府要加強農民的職業教育，使農民具備非農職業技能，增加非農就業的概率，對有意參加職業技術培訓的農民進行免費培訓，農民掌握非農職業技能，可以更好地向城鎮轉移就業，為農村土地流轉增大空間。

3.1.2 政府加強土地流轉政策宣傳與引導

鎮政府應做好土地流轉宣傳工作。以多種形式加大對土地流轉相關的法律法規政策宣傳，活躍農民思想，拓展農民視野，增加其流轉熱情，提升農村土地流轉的動力。在政策引導方面，政府可以從兩個方面著手：第一，政府在推動地方經濟發展時，思路要清晰，增強政策的相對穩定性，搞好頂層設計;第二，在進行土地流轉政策引導時，要綜合考慮地方現有產業發展情況、引進產業的發展要求、農戶的實際條件等因素，做到做大、做強現有產業、做好引進產業、增強農戶種植實力，真正盤活農村土地經營權，讓農村土地流轉有堅實的基礎。

3.2 發展二、三產業以穩定土地供給，培育規模經營主體，落實項目

3.2.1 發展二、三產業以穩定土地供給

工業和服務業轉移了農村大量閑置勞動力。第二、三產業的發展繁榮，產業鏈不斷擴展延伸，能夠為務工的農民提供多種多樣的就業崗位，降低農民對土地的依賴。因此需要縣級、市級政府做好經濟發展規劃，依托地區優勢提振第二、三產業;支持鄉鎮企業的發展，給予接收農民入職的企業以稅收優惠和補貼;通過發展二、三產業，提升農民人力資本，降低農民非農經濟收入的不確定性[6];增強農民對于未來經濟收入的可預見性，有效轉移更多的農村富余勞動力，提高農戶長期流轉土地經營權的意愿，穩定農村土地流轉過程中土地的有效供給。

3.2.2 培育規模經營主體，落實項目

農村土地的流轉需要大項目和規模經營主體的帶動。目前農村能夠有效帶動農村土地流轉、實現規模經營的主要有經營大戶、合作社和企業。這些經營主體在技術方面、經營管理方面都優于小農戶，其對土地經營利用效益的關注更突出。農戶流轉土地到這些經營主體，讓這些經營主體經營管理，可以更好地利用土地并發揮土地效益。但是，很多偏遠地區幾乎沒有農民合作社、農業龍頭企業，經營大戶也很罕見。所以，政府要在短時間內高效完成全鎮農村土地確權工作，整合土地資源，改善全鎮的交通狀況，制定具有競爭優勢的引資政策，培育、發展規模經營主體、規模經營大戶，發展規模經營;積極考察適合當地發展的農業項目，探索其他可能的發展項目方向，推動農村土地高效流轉。

3.3 完善農村社會保障建設

農民對土地的社會保障功能依賴性越強，流轉土地的意愿就越弱，因此，農村土地有序流轉必須建立在較為完善的社會保障體系的基礎上。針對農村的社會保障體系而言，需要加快健全新農村養老、醫療、最低生活保障、社會救助，實現農村養老全覆蓋，借鑒、探索、創新適合農村的養老模式，逐步提升農村養老保險水平;提升鄉鎮醫院的醫療服務水平，提高新農合的報銷比例，針對在外務工就醫的農民也要有相應的報銷政策;社會救助應用于幫助解決經濟收入低的農民的基本生活問題，鄉鎮府要進行物質援助，同時引入社會力量共同實施社會救助。通過不斷完善農村社會保障體系，逐步降低農民土地社會保障功能的依賴。同時，鎮政府落實農業保險條例，嚴格糧食、種子直補等政策，減少真正從事種植業和養殖業因不可抗力所造成的經濟損失，讓愿意流轉土地，擴大經營規模的農民能從容的應對自然災害和意外事故，加強農村的社會保障建設，更好地推動農村土地流轉順利進行。

3.4 規范土地流轉程序，健全市場機制

3.4.1 規范土地流轉程序

在很多偏遠地區，農村土地流轉還處在探索階段，大部分的土地流轉都未簽訂或者簽訂了不規范的流轉合同，埋下了諸多的隱患，引起一些土地紛爭，從而影響土地流轉規模。因此鎮政府要著力規范土地流轉相關程序，完善農村土地流轉相關法規制度，減少農村土地流轉過程中以及流轉后的各種糾紛;嚴格農村土地流轉程序和流轉手續的管理，強化土地價值評估、土地用途的監督，對土地流轉過程中的問題和紛爭，要各個擊破，逐一解決，積極做好調解和仲裁工作，保障土地經營權流轉依法、依規、有序、健康發展。

3.4.2 健全市場機制

要建立土地流轉市場，建設好土地流轉信息端口，組織專門人員對每個村的具體土地流轉情況進行經常性調研，及時準確地掌握農村土地流轉的完整資料，實時更新信息，為農村土地流轉供需平衡做應有的努力。同時建立健全覆蓋全鎮的免費農村土地流轉社會服務體系。以各種方式幫助全鎮農民了解更多最新的農村土地流轉政策，提供政策咨詢、合同鑒定，高效解決土地流轉糾紛;不斷創造適合農村的各項金融服務，創新農業服務方式，解決農地流轉及其后續經營中的資金需求，不斷豐富完善適合農地流轉和規模農業發展需要的金融服務產品，為各個農業經營主體提供專業化、市場化的優質服務。

3.5 穩定土地流轉年限，建立農機站

3.5.1 穩定土地流轉的年限

土地流轉年限關乎土地流轉雙方的利益，同時也影響農村土地的流轉，因此政府有必要在穩定土地流轉年限方面做了作。首先要又好又快地完成土地確權工作，明晰土地產權;其次要改變土地流轉的議價方式，由根據土地流轉前的收益定價到根據土地流轉后的收益定價轉變，減少轉出戶因流轉后土地收益突增而自己獲益不變的落差，保障土地轉出戶的收益，增強土地流轉的穩定性;最后要有做好土地轉出戶的就業問題，一方面要興辦鄉鎮企業吸納一部分農民就業，另一方面政府還要體現職業中介的服務功能，及時搜集、公布社會上可靠的就業信息，做好勞務輸出工作。

3.5.2 建立農機站，降低經營土地的人力成本

農機的使用可以減少農業生產對人力的需求，降低人力成本。很多地方沒有農機站，偶有農用機械都是農戶自己購置，自己購置農機不僅利用效率低，而且成本高。土地流轉后，經營土地的農戶在農忙季節需要大量勞動力進行生產作業，因此需要鎮政府牽頭建立農機站，購置常用農用機械，培養農機人員，在農忙季節利用農機站資源幫助經營流轉土地的農戶進行生產作業，節約經營土地的人力成本，增強其不斷擴大現有經營規模的信心，從而擴大農村土地流轉規模。

參考文獻

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[2]劉興昊.農村土地承包經營權法律政策解答（1版）[M]，北京：法律出版社，2009.

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