建立“輪輻式”公共服務管理結構促進政府職能轉變的實踐與思考

濟南市歷下區編辦

促進基本公共服務均等化，大力創新公共服務提供方式，既是促進政府職能轉變、加快建設服務型政府的必然要求，也是黨的十八大以來推進“放管服”改革的具體任務，更是黨的十九大明確基本實現社會主義現代化目標中的重要內容。對此，濟南市歷下區近年來圍繞全省“首善之區”建設，穩步推進“放管服”改革，立足區域經濟社會發展和居民群眾需求實際，從管理結構入手，探索建立政府大力引導、社會環繞參與、多方同頻共振的“輪輻式”公共服務管理模型。本文即立足于歷下區探索建立“輪輻式”公共服務管理結構的基本實踐，總結當前管理結構中存在的主要問題，并圍繞進一步完善管理結構提出思考建議。

一、歷下區的基本實踐

圍繞建立“輪輻式”公共服務管理結構，近年來歷下區著力從以下幾個方面做了大量實踐工作。

（一）簡化優化服務流程，實現服務事項清單化管理。進一步簡化公共服務流程，編制公布了區街兩級公共服務事項目錄和服務指南，持續推動清理證明、年檢和政府指定培訓等工作。

1.“一張清單”確保服務事項不遺漏。編制公布區級43個部門（單位）公共服務事項共計308項，街道辦事處公共服務事項136項。同時，按照法律法規規章和規范性文件，對部門上報的公共服務事項進行整理，規范了89項公共服務事項的名稱，補充完善了112項公共服務事項的實施依據，按照有關行業規范明確了64項公共服務事項的辦理流程，實現了不同層級和不同街道社區間同一服務事項名稱、實施依據、申請條件、辦理程序、提報材料和處理意見的統一規范，方便了群眾辦事。

2.“一套標準”確保奇葩證明清理不漏判。梳理證明蓋章類材料，理清“減證”思路，通過信息共享、業務協同以及事前承諾制度等路徑，分步清理規范，減掉困擾群眾的奇葩證明。共梳理出證明蓋章類材料1238個，部門（單位）提供的證明蓋章類材料45個，街道需要的證明蓋章類材料313個，街道提供的證明蓋章類材料129個。

3.“一站辦理”確保群眾辦事不多跑。在街道辦事處便民服務大廳推行“一站式”辦理窗口，實行“柜員制”辦理制度，將各領域專項服務窗口優化整合為7個綜合服務窗口，原來涉及多個部門的事項，由“多頭辦理”變為“一口辦理”;原來單一的事項，由“專窗專辦”變為“任選窗口辦理”。強化事項后臺辦理能力，對于非即辦件，采用“前臺收件、后臺辦件”的工作模式，使原來的“群眾跑腿”變為“信息跑路”“工作人員代辦”，并建立并聯辦理、限時辦結等制度，單筆業務平均辦理等候時間縮短5分鐘以上，群眾辦事滿意率超過95%。

（二）培育發展社會力量，實現社會組織接力式孵化。打造歷下區社會組織培育發展中心，通過“外引內孵、分層培育”，建立“苗圃+孵化器+加速器+產業園”的接力式孵化培育體系。

1.苗圃培育，助力社會組織落地生根。依托歷下區社區治理創新專家智囊團，引進華中師范大學專家團隊，對處在萌芽階段的社會組織進行專業指導。從高校引入用于開展社會工作專業教育訓練的社工實驗室，建立能容納200多人的能力提升訓練場，著力鍛煉社會組織創辦團隊的實踐能力與創新精神，培訓開展社會工作的專業技能。通過悉心指導，使一個簡單的公益初心或僅有兩三個人的“創益”小團隊，向成型的社會組織發展。

2.加速孵化，助力社會組織穩步壯大。發展中心始終堅持與高校、同類園區優秀運營方和優秀社會組織保持良好的合作伙伴關系，時刻關注社會組織發展;并借助恩派、恩友等全國知名社會組織孵化機構的技術支持，推動歷下區社會組織發展壯大工作。探索建立“外引內孵”的社會組織培育模式，“外引”即引入優秀的社會服務機構或公益品牌，如邀請中國好公益平臺進行路演推廣;“內孵”就是本土孵化，如發展壯大了以中國好人房澤秋命名的志愿服務驛站。

3.產業發展，助力社會組織融合共進。投入600萬購買5家社工機構的23個服務項目，重點發展“情系桑榆”老年社會工作、“快樂同行”青少年社會工作、“暖心港灣”特殊家庭社會工作和“社區建設”社區社會工作等4類社會工作品牌項目。建立“歷下區區級總行—各街道辦事處支行—各社區儲蓄所”的三級“公益銀行”體系，大力營造全員參與的公益志愿服務的氛圍。

（三）強化政府購買服務，實現服務保障多方位提升。通過政府購買服務將地方財政收入的巨大紅利讓轄區居民共享。

1.政府投入逐年增多。近五年來歷下區在社會事業和民生方面的財政支出達160億元，占公共財政預算支出的65%以上。連續實施“10236”“124910”“1510012”等民生工程，累計投入資金72.4億元，基本形成了“?；?、兜底線、促公平、可持續”的民生工作服務保障體系。累計投入3.3億元為21類特定困難提供各類服務16項;投入3.8億元設立大病救助基金;投入6.8億元用于購買基層服務崗位，促進大學畢業生就業;投入8.6億元購買居家養老服務;近三年分別投入2226.35萬、2683.40萬元和3255.94萬元購買基本公共衛生服務。

2.服務項目逐年增多。歷下區政府購買服務已經實現了由點到面的漸進式發展，服務內容逐步向文化體育、居家養老、人民調解、社區矯正等領域延伸，發展規劃、金融監管、項目評審等領域也進行了積極嘗試。近4年累計實施民生實事253項，“老、弱、病、殘、孕、婦、幼”等各類群體保障實現了全覆蓋。實施國家基本藥物制度，累計補貼藥物差價2464.48萬元，新增社區衛生服務機構10所，提供居民健康檔案、健康教育、預防接種、孕產婦健康管理、老年人健康管理等12項基本公共衛生服務項目，社區衛生服務覆蓋率達97%。積極發展民族宗教、對臺、僑務、婦女兒童、慈善等事業，廣泛開展群眾性文體科普活動，建成基層文化站點93個、社區健身場所224處、社區圖書館100所。

3.受惠群眾逐年增多。投入35.4億元著力穩定和擴大就業，安置城鎮就業16萬人，使登記失業率控制在2%以下。投入2200萬元，與山東財經大學合作共建大學生創業園，為大學生打造了創業平臺;投入400萬元，建成失地農民服務中心培訓失地農民3000余人次，累計安置就業600余人。積極推進居民養老保險參保工作，實現參保1.6萬人;城鎮職工和居民醫療保險累計參保14萬人。此外，通過政府投資，為619名重大疾病患者實施救助，為1300名養老困難老人提供居家養老服務;累計為特定群體提供免費體檢6.6萬人次，為1.7萬名適齡兒童免除學前教育管理費;為區屬學校4.6萬名學生免費提供校服。

二、當前公共服務管理結構存在的主要問題

近年來歷下區逐步擴大了公共服務供給量和輻射面。雖然成效比較顯著，但是凸顯的問題也不少。

（一）政府部門的服務職能不突出。首先不同地區、不同群眾對公共服務需求不同，基層政府在優化調整服務事項上缺少自主性。其次部分公共服務事項在設定層級、公共權力的使用層級和公共資源的配給層級上存在不統一性，政府部門的公共服務職能相對分散。同時街道辦事處公共服務領域更多依靠政府支持，街道層面的服務職能被相對弱化了。

（二）提供服務的組成力量不協調。一方面，由于發展公共服務的管理機制尚不健全，行業主管部門希望對社會服務組織有較強的掌控力，不敢也不愿放手繼而通過市場無形的手進行調節，使服務市場缺乏公平的競爭環境。部分社團行業協會政社不分，依托政府部門存在，自身經費有保障，對參與政府公共服務項目缺乏動力。另一方面，社會公益組織發展仍不完善、數量較少。通過調研發現，有能力承接政府購買服務的社會力量不多。

（三）管理公共服務的制度機制存在較大空白。當前公共服務隨需求呈快速增長之勢，但是與之相匹配的公共服務監督管理體制尚處于萌芽階段。首先，政府在制定公共服務事項時，群眾參與機制尚不健全，在公共服務制定過程中，政府和群眾的良性互動沒有形成。其次，由于有些政府部門不重視對服務反饋收集運用，忽視了根據群眾享受服務后的效果反映對服務做出適當調整，服務意識還停留在“公共服務只要有就行”的膚淺層面。再者，缺乏公共服務監管機制。在監管主體方面，存在著監管主體職能不清，相互推諉扯皮，整體上不能形成監管合力;在監管制度方面，目前的規則體系缺乏統一性。

三、進一步完善“輪輻式”公共服務管理結構的思考建議

針對當前公共服務管理結構中存在的主要問題，為進一步完善“輪輻式”管理結構，研究提出一個“優化軸心、擴大輪廓、暢通輻條，構建高效運轉的輪輻式公共服務管理結構”的解決路徑。

（一）圍繞一個“軸心”，優化政府結構，構建服務型政府組織體系。推進政府職能轉變，構建服務型政府，必須全面履行政府職能，在抓好經濟調節和市場監管的同時，著力突出社會管理和公共服務職能。

1.向基層政府“放權”。建議賦予基層政府調整優化公共服務的自主權，特別是基層政府更方便管理和調整的公共服務事項，直接下放給基層政府管理，上級政府著力強化監管追責和宏觀調控工作。同時，上級政府在調整優化或給基層下放公共服務事項時，要在人才、經費、技術、裝備等方面予以保障，確?；鶎訖嗔ψ恪⒎諆灒粩鄰娀鶎诱卜蘸蜕鐣芾淼嚷氊?。

2.把部門職能“加固”。結合“放管服”改革和政府部門“三定”修訂工作，參考政府部門公共服務事項目錄，著力強化政府部門公共服務職能。積極穩妥推進大部門制改革，對公共服務職能相近、管理分散的政府部門或單位進行撤并整合;對公共服務職能存在交叉重復、相互推諉扯皮以及長期難以協調解決的部門或單位進行大整改大調整。合理確定各部門的權責范圍和職能重點，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門。

3.為街道社區“減負”。拓展街道公共服務等事項目錄，研究編制街道辦事處職能責任清單和區級職能部門需要街道、社區辦理的工作事項清單，對區級職能部門下沉到街道、社區工作事項的辦理流程、權責關系進行規范和明確。建立街道社區工作任務準入制度，明確由“部門提交申請—相關部門集中審核—廣泛征求意見—區政府審定”的政務事項下沉程序，將街道辦事處和社區從繁重的行政任務中解脫出來，集中精力搞好公共服務工作。

（二）擴大整體“輪廓”，提高服務質量，構建完善的公共服務供給體系。必須進一步完善公共服務供給體系，廣泛引入并依靠社會力量，形成多元化的公共服務供給主體，實現公共服務質量優化和覆蓋面最大化。

1.大力增強購買服務力度。根據居民多元化服務需求，研究制定歷下區政府購買服務指導性目錄，著重加強在教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域的購買服務力度，將政府購買服務事項納入財政預算，將政府購買基本公共服務事項與歷下區惠民工程相結合，不斷增加財政投入，建立資金保障機制。

2.大力培育發展社會組織。結合行政審批制度改革，通過簡化登記和注冊流程，降低準入門檻，鼓勵社會組織和市場中介機構參與公益服務類事務，通過市場和社會來滿足群眾多層次、多樣化的公共服務需求。建立統一規范的政府購買服務交易平臺，為公益性社會組織孕育創造公平、有序、開放的政策環境。

3.大力推廣資本合作模式。政府職能部門以較少的投資與社會民間資本組合，借助民間資本的大投資及運作機制提供公共服務，由社會資本承擔公共服務項目的設計、建設、經營、維護等工作，政府通過購買公共服務來支付社會資本的設計、建設、運營等成本以及合理回報或產品，形成政府、市場、社會資本的多元共治。

（三）暢通鏈接“輻條”，改善管理渠道，構建高效的制度運行體系。公共服務項目的設立是否符合群眾需求、結果能否讓群眾滿意、運作中有沒有形成有效管控等，還要建立相應的制度來保障服務成效。

1.建立公共服務決策民意調查制度。建立公共服務決策民意調查制度，暢通公眾參與政府決策的渠道，在政府研究決策事關群眾切身利益的公共服務事項時，應當廣泛聽取意見，把以往少數人的決策，變成公開透明的公眾參與式決策，讓民意融入政府決策，推動民生問題的解決，提高政府公共服務事項決策的公信力和執行力。

2.建立公共服務績效反饋制度。建立服務績效反饋機制，首先是政府通過購買服務的方式，在社會組織中公開選擇反饋信息收集機構，收集反饋信息;然后通過社會力量組成專家團，對公共服務績效反饋信息進行評估，形成調整意見;最后由政府按照時效性、公平性的基本原則對績效反饋信息進行處理，促進績效反饋機制的良性運轉。

3.建立公共服務監督管理制度。做好內部監督與外部監督、傳統監督與現代監督方式相結合。內部監督著力強化由人大監督、財政監督、審計監督和行政監察共同構成的政府內部監督體系。外部監督主要依靠社會力量，建立以現代信息技術為支撐的監管服務平臺，通過“電視問政”“網絡問政”等，強化對公共服務的監督管理。

關鍵詞：輪輻式? 公共服務? 管理結構? 職能轉變