事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制剖析

史儼

為深入推進(jìn)青島市公立醫(yī)院、科研院所法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作，按照法人治理結(jié)構(gòu)評估工作要求，2017年12月底至2018年1月，青島市編辦結(jié)合事業(yè)單位績效考核工作，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和服務(wù)意識，通過聽取情況介紹、查閱有關(guān)資料、座談交流探討等方式，對全市41所公立醫(yī)院和5所科研院所法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行情況進(jìn)行了系統(tǒng)評估，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，深入剖析法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行中存在的突出矛盾和共性問題，為推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)取得新進(jìn)展提供參考和借鑒。

一、取得的工作成效

（一）法人治理結(jié)構(gòu)的體系架構(gòu)基本搭建完成。按照《青島市公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)實(shí)施方案》《青島市科研院所法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)實(shí)施方案》的要求，全市公立醫(yī)院、科研院所結(jié)合自身實(shí)際，通過認(rèn)真籌備，相繼召開了理事會、監(jiān)事會成立大會，構(gòu)建起了由理事會、管理層、監(jiān)事會（監(jiān)事）組成的“三位一體”的體系架構(gòu)，為法人治理機(jī)構(gòu)建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)。各公立醫(yī)院和科研院所按照程序性規(guī)定，選任了理事、監(jiān)事，同時(shí)按照有關(guān)規(guī)定由理事會聘任了管理層人員。各舉辦單位能夠充分發(fā)揚(yáng)民主，通過外部推薦、組織所屬單位內(nèi)部選舉等方式，將政府代表、社會代表和職工代表廣泛吸納到理事會和監(jiān)事會中，配齊配強(qiáng)理事、監(jiān)事，市、區(qū)（市）兩級編辦選派專（兼）職外部監(jiān)事58名，參與重大事項(xiàng)的決策，對理事會決策情況和管理層執(zhí)行情況進(jìn)行民主監(jiān)督。截至目前，所有單位理事會均已正常召開，其中有15所公立醫(yī)院和3所科研院所召開理事會達(dá)2次以上。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)范初步確立。為確保法人治理結(jié)構(gòu)科學(xué)高效運(yùn)行，各單位均能按照程序要求，擬訂了章程和相關(guān)規(guī)章制度，并結(jié)合單位實(shí)際，多次對章程進(jìn)行針對性修訂，報(bào)經(jīng)舉辦單位嚴(yán)格審核把關(guān)，從制度上明晰了舉辦單位與理事會、理事會與管理層的關(guān)系和權(quán)責(zé)界限，確立了相關(guān)議事規(guī)則和程序性規(guī)定，基本達(dá)到了科學(xué)合理、程序嚴(yán)密的要求。各單位在日常工作中，均能夠按照章程規(guī)定，建立健全了內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)、管理制度、議事規(guī)則和辦事程序，完善了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，提高了工作效率。

（三）法人治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)界線基本劃清。為推進(jìn)政事分開、管辦分離，切實(shí)轉(zhuǎn)變對公立醫(yī)院、科研院所的管理模式，各舉辦單位和各區(qū)市相關(guān)部門能夠主動作為，對公立醫(yī)院、科研院所的管理事項(xiàng)進(jìn)行了全面梳理，按照梳理擬定、集中審核、公布實(shí)施等步驟，分別編制了管理權(quán)責(zé)清單，基本明確相關(guān)管理權(quán)限和職責(zé)劃分，厘清了權(quán)責(zé)邊界。公立醫(yī)院和科研院所在組織人事管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)管理等方面有了更大的自主權(quán)，在一定程度上減少舉辦單位的微觀管理，為公立醫(yī)院、科研院所自主決策、自我管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行情況較為平穩(wěn)。各單位法人治理結(jié)構(gòu)建立以來，理事會、管理層、監(jiān)事會（監(jiān)事）均能夠在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照章程規(guī)定履職盡責(zé)。凡是涉及到重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用等事項(xiàng)，均能夠召開理事會進(jìn)行決策，管理層能夠根據(jù)理事會的決議提出具體實(shí)施計(jì)劃，監(jiān)事會能夠?qū)硎聲臎Q策和管理層執(zhí)行決策情況及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，并結(jié)合重要情況和重大事項(xiàng)，對理事和管理人員進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，改變了以往決策執(zhí)行不分家，決策不民主、執(zhí)行缺監(jiān)督、監(jiān)督走形式的狀況，各單位的管理方式更加科學(xué)，自主權(quán)進(jìn)一步提升，單位發(fā)展更具活力。同時(shí)，各單位均為監(jiān)事會和外部監(jiān)事提供了必要的辦公場所和辦公設(shè)備，為監(jiān)事會和外部監(jiān)事正常履職提供了必要條件。

二、存在的主要問題

公立醫(yī)院和科研院所法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)作為新生事物，還處在探索創(chuàng)新階段?？傮w來看，整體運(yùn)行情況較為平穩(wěn)，相關(guān)管理部門做了多方面的改革創(chuàng)新，工作推進(jìn)取得了較大的進(jìn)展，但距離“政事分開、管辦分離”的改革目的還有不小的差距。

公立醫(yī)院主要存在3個方面問題：一是新舊運(yùn)行模式存在矛盾。在決策機(jī)制上，理事會和院長辦公會在決策職能上有重疊，決策效力難以區(qū)分，相互關(guān)系難以理順，法人治理結(jié)構(gòu)方案中“理事會是決策機(jī)構(gòu)”的要求，與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》中“院長辦公會議是公立醫(yī)院行政、業(yè)務(wù)議事決策機(jī)構(gòu)”的精神不是很吻合。二是理事會建設(shè)處在低水平。除青島市中心醫(yī)院、即墨區(qū)人民醫(yī)院等15所公立醫(yī)院召開了2次以上理事會外，其他26所公立醫(yī)院均只按要求召開了理事會成立大會和第一次理事會，還沒有真正把理事會的決策作用發(fā)揮出來，理事會建設(shè)還處于初級階段，在一定程度上處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。三是監(jiān)事會監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯。部分公立醫(yī)院對監(jiān)事會，尤其對外部監(jiān)事的聯(lián)系程度不夠，有時(shí)在有關(guān)重大事項(xiàng)的決策執(zhí)行過程中，沒有及時(shí)與外部監(jiān)事溝通;有的外部監(jiān)事對于醫(yī)院平時(shí)管理運(yùn)行情況了解不夠深入具體，導(dǎo)致監(jiān)事會的監(jiān)督制衡作用難以有效發(fā)揮。

科研院所主要存在3個方面問題：一是權(quán)責(zé)清單實(shí)效性不強(qiáng)。從權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容來看，多數(shù)單位權(quán)責(zé)清單是參考省級單位制定的，與單位實(shí)際結(jié)合不夠緊密，缺乏針對性。從制定過程來看，有的權(quán)責(zé)清單是舉辦單位委托事業(yè)單位制定的，在制定過程中容易“走過場”，導(dǎo)致權(quán)責(zé)界線還不夠清晰，缺乏有效性。二是單位自主權(quán)落實(shí)不夠徹底。盡管舉辦單位和政府有關(guān)業(yè)務(wù)部門給予科研院所一定的自主權(quán)，但涉及人、財(cái)、物等重要事項(xiàng)的自主權(quán)還沒有完全落實(shí)。比如，在收入分配方面，目前事業(yè)單位收入分配與業(yè)務(wù)收入不掛鉤，人員收入按照上級規(guī)定進(jìn)行核發(fā)，難以調(diào)動科研創(chuàng)新積極性。三是相關(guān)措施跟進(jìn)不及時(shí)。所有科研院所均對法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)表示歡迎和期待，希望改革能盡快取得實(shí)效，但法人治理結(jié)構(gòu)方案中對“八項(xiàng)自主權(quán)”只明確了改革方向，并沒有與之相配套的具體實(shí)施細(xì)則。比如，收入分配自主權(quán)方面，方案指出“允許突破現(xiàn)行科研院所工資調(diào)控水平，允許科研單位收入扣除成本并按規(guī)定提取各項(xiàng)基金后主要用于人員獎勵”，但沒有對“新的收入分配方案由誰制定，對收入分配是否設(shè)置上限，按規(guī)定提取的基金都有哪些”等細(xì)節(jié)問題加以明確，從而導(dǎo)致“八項(xiàng)自主權(quán)”在實(shí)際操作中成為水中月、鏡中花。

三、原因分析

公立醫(yī)院和科研院所在法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中所面臨的突出問題，究其原因，具體表現(xiàn)在三個方面：

（一）頂層設(shè)計(jì)不完善。機(jī)制難融合。法人治理結(jié)構(gòu)作為新的獨(dú)立的管理運(yùn)行機(jī)制，與現(xiàn)有的管理決策機(jī)制在權(quán)責(zé)上區(qū)分度不高，在運(yùn)行上難以融合，在效力上難分高低，相互關(guān)系還沒有理順，容易造成職能混淆、決策矛盾和效率低下等問題。權(quán)責(zé)不一致。理事會、監(jiān)事會對事業(yè)單位發(fā)展負(fù)有決策監(jiān)督責(zé)任，但法人治理結(jié)構(gòu)方案中并沒有涉及對理事會、監(jiān)事會決策監(jiān)督失誤所造成的追責(zé)糾錯問題，特別是對于外部理事、外部監(jiān)事在決策中如何追責(zé)、問責(zé)的問題沒有明確規(guī)定，缺乏與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)相一致的追責(zé)糾錯機(jī)制。法人不獨(dú)立。事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)行中，缺乏獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是財(cái)產(chǎn)支配權(quán)，與獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任相矛盾，導(dǎo)致事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)營中缺乏與之相適應(yīng)的獨(dú)立法人地位。

（二）現(xiàn)行管理運(yùn)行模式難改變。按照法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)理，舉辦單位代表政府作為出資方，與事業(yè)單位的經(jīng)營管理者之間實(shí)質(zhì)上是一種橫向委托關(guān)系，事業(yè)單位只是在運(yùn)營成本和社會效益上對舉辦單位負(fù)責(zé)。但事業(yè)單位作為政府出資舉辦，委托舉辦單位直接管理的公益性單位，其本身固有的行政基因難以改變，在人員配備、財(cái)務(wù)管理、資金使用、收入分配等諸多方面受行政化管理、指令性安排和審批式監(jiān)管，舉辦單位不僅對事業(yè)單位的服務(wù)結(jié)果進(jìn)行考核，也對事業(yè)單位管理運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行微觀管控，舉辦單位與事業(yè)單位之間的縱向管理模式并沒有實(shí)質(zhì)性改變。

（三）支持不足與公益最大化的矛盾難調(diào)和。法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)最終目的，是用科學(xué)的成本投入，產(chǎn)生最大的社會公益效益。而支持的不足，是導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)難以推進(jìn)的重要原因。就公立醫(yī)院而言，目前最大的不足是財(cái)政投入上的不足，政府并沒有嚴(yán)格按照醫(yī)患比、就診量、滿意度等指標(biāo)對公立醫(yī)院進(jìn)行財(cái)政投入，嚴(yán)重制約了公立醫(yī)院的長遠(yuǎn)發(fā)展。就科研院所而言，目前最大的不足是政策上的不足，政府對科研院所的創(chuàng)新激勵政策欠缺，導(dǎo)致科研人員創(chuàng)新不足，科研成果難以轉(zhuǎn)化。

四、對策建議

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)新舊運(yùn)行機(jī)制無縫銜接。探索建立決策融合機(jī)制。根據(jù)職能特點(diǎn)和效力高低，將理事會與現(xiàn)行其他決策機(jī)制進(jìn)行有機(jī)融合，由多軌運(yùn)行變單軌運(yùn)行，由平行結(jié)構(gòu)變樹狀結(jié)構(gòu)，在減少決策層級，實(shí)現(xiàn)管理網(wǎng)絡(luò)扁平化的同時(shí)，保證單位的決策管理在法人治理結(jié)構(gòu)的制度下有效運(yùn)行。建立與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)相一致的責(zé)任追究機(jī)制。根據(jù)內(nèi)外理事、內(nèi)外監(jiān)事在決策、監(jiān)督上發(fā)揮作用的不同，將各自的決策監(jiān)督作用進(jìn)行科學(xué)區(qū)分，并與責(zé)任相掛鉤，確保理事、監(jiān)事的權(quán)力與作用相適應(yīng)、權(quán)力與責(zé)任相一致。賦予事業(yè)單位必要的財(cái)產(chǎn)權(quán)。對事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)評估，給予單位必要的流動性資產(chǎn)支配權(quán)，從而使單位更好地履行法律的義務(wù)和社會的責(zé)任。

（二）健全配套政策，確保法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)有規(guī)可循。加強(qiáng)配套政策保障。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，任何一個配套政策的缺失將導(dǎo)致整個系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，要在完善法人治理結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)對涉及人事、財(cái)政、分配等具體實(shí)施細(xì)則的制定，確保有效執(zhí)行，切實(shí)使法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)成為既看得見、又摸得著的新的發(fā)展模式。加強(qiáng)相關(guān)立法建設(shè)。逐步形成一套類似《公司法》的完整的法律體系，從法律層面上對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)各個方面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，確保事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)在法制的軌道上有序運(yùn)行。

（三）推動職能轉(zhuǎn)變，合理發(fā)揮事業(yè)單位自主決策權(quán)。要推動簡政放權(quán)。改變以往政府大包大攬的集權(quán)式管理方式，厘清作為出資人的政府和作為受托人的事業(yè)單位之間各自權(quán)責(zé)，政府通過目標(biāo)制定、成本控制、績效考核等方式對事業(yè)單位進(jìn)行外部宏觀監(jiān)管，將內(nèi)部管理權(quán)真正交給事業(yè)單位來行使，切實(shí)實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離。要做好權(quán)力接收。將政府逐步下放的各項(xiàng)權(quán)力及時(shí)納入到法人治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力制衡體系之中，切實(shí)發(fā)揮好理事會的依法決策作用、管理層的依規(guī)執(zhí)行作用和監(jiān)事會的監(jiān)督制衡作用，從而避免“一統(tǒng)就死、一放就亂”的改革怪圈。

（四）建立共商機(jī)制，推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)走向深入。法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)不是一家獨(dú)唱，而是要將全部社會資源加以整合利用，逐步形成“政府—行業(yè)—社會”的有機(jī)結(jié)合。從政府層面來看，要建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，將涉及政策、編制、人事、財(cái)政等各職能部門進(jìn)行權(quán)力整合，協(xié)調(diào)分工，形成合力。從行業(yè)層面來看，要建立咨詢顧問機(jī)制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业念檰栕饔?，為破解法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)難題，解決單位發(fā)展困境，探索行業(yè)發(fā)展方向等提供智力支持。從社會層面來看，要建立科學(xué)公正的服務(wù)評估機(jī)制，充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、社會群眾的監(jiān)督評價(jià)作用，通過獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)評估、公開聽證、社會機(jī)構(gòu)滿意度調(diào)查等方式，不斷激發(fā)事業(yè)單位的公益效能最大化。

（五）加大宣傳力度，提高事業(yè)單位和社會公眾參與熱情。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)作為新生事物，難免會受到多方質(zhì)疑，因此，加大宣傳力度是推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)加快發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，要通過組織培訓(xùn)、座談交流、走訪調(diào)研等方式，對法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)相關(guān)政策、改革措施和未來前景進(jìn)行細(xì)致講解、深入解讀，打消事業(yè)單位對于改革的顧慮，進(jìn)而增強(qiáng)事業(yè)單位愿意改革、主動改革的動力;另一方面，要通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等載體，加大對社會公眾的宣傳力度，使社會公眾認(rèn)識到事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)與自己切身利益息息相關(guān)，從而提升社會公眾參與事業(yè)單位監(jiān)督評價(jià)的積極性，為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供強(qiáng)有力的輿論支持。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位? 法人治理結(jié)構(gòu)? 青島