供給側改革中PPP模式運用的優勢、問題與措施

凈浪 何晴

【摘 要】PPP模式是一種使政府部門和民營企業能夠充分利用各自的優勢的新型模式，它把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與民營企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起，使各方面協調有序地促進經濟的發展。本文就如何引導PPP模式與供給側改革相融合以及解決PPP模式在供給側改革中暴露出的問題為主線，從PPP模式在供給側改革運用中的優勢、PPP模式在運用中的問題及如何解決PPP模式在運用中面臨的問題進行客觀分析，為政策制定提供建議。

【關鍵詞】供給側改革；ppp模式

隨著項目融資的發展，ppp模式已經在世界范圍內流行起來。它是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。它核心在于提供公共產品或服務、實現公共項目或服務的公共效益，公共部門與私人部門建立起基于全壽命周期關系型契約的合作伙伴關系，從而進行項目融資、建設和經營的管理模式。金融危機以來，隨著“四萬億元”投資計劃的結束，國家財政收入背上了沉重的負擔，債務率超過200%且居高不下，而且民間資本受政府資金投資的擠壓效應而大幅收縮，因此在新時期經濟發展模式改革的關鍵步驟中，PPP模式將會為經濟發展注入新活力，提高社會資本的利用效率。

一、PPP模式在供給側改革運用中的優勢

供給側結構性改革旨在調整經濟結構，使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量。其核心在于從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高全要素生產率。因此PPP模式的優勢可以廣泛應用到供給側改革中，為供給側改革提供有利基礎。

首先，PPP模式可以拓寬民間資本的投資渠道。隨著我國民間資本的迅速積累和發展，民間資本在社會總資本中的占比不斷上升，合理引導民間資本投資是政府及監管部門的重要職責。但是我國房地產、股票等投資市場發展你不夠健全，投機性質嚴重，且總量已漸趨飽和，無法再接受大量資本涌入。因此引導民間資本進入PPP項目對于社會金融發展和金融穩定具有重大意義。

其次，PPP模式可以提高社會全要素生產率。PPP模式以提高公共基礎設施服務供給效率為根本目的，以利益共享、分險共擔為原則，由公共部門同社會資本建立起長期合作關系。通過與社會資本合作，PPP模式的管理人員可以充分發揮其技術先進、管理經驗豐富的優勢，以授予特許經營權為基礎，運用市場競爭和激勵約束機制提高資本生產效率，從而實現更高的社會全要素生產率。

再次，PPP模式可以減緩民間資本進入投資領域的風險，達到分享共擔的目的。以往基礎建設領域投資周期長、回報率低，且風險較大民間資本不愿意進入，但是在PPP模式下，引導民間資本進入這些投資領域變得相對容易。在政府參投的條件下，民間資本的投資風險大幅度降低，同時這也增大了民間資本的投資熱情。

最后，PPP模式可以緩解各級政府的財政支出壓力。由于民間資本進入基建等相關領域，可以減少各級政府在這方面的財政支出，同時因為民間資本的進入，可以利用杠桿效應撬動更多資金進入，興建更多基礎設施等項目，形成良好的引導循環機制，激發民間資本的投資熱情，提高投資在經濟發展中的貢獻，提高社會的投資效率和收益。

二、PPP模式在供給側改革運用中面臨的問題

經過多年實踐與探索，PPP模式初見成效，為我國經濟社會發展作出了諸多貢獻，但總體來看，PPP模式仍存在諸多問題，下面將從五個方面分析我國在推進PPP項目中面臨的問題與挑戰。

第一、PPP項目定位不清晰。目前許多民營企業沒有進入PPP項目，對PPP項目心存懷疑，原因在于很多民營企業家及民間人士不了解PPP項目的具體性質，對PPP項目的概念認知不清楚。PPP項目作為一個周期長、投入大、過程復雜的新型經濟合作模式，如果不能夠對其的立項、招標、設計、建設、定價等具體每個環節作出系統詳盡的介紹，對其進行規范化管理，那么其積極作用必然會大打折扣，極大地降低民間資本進入PPP項目的可能性，影響其整體推廣。其特殊性和復雜性決定了需要對PPP項目的立項、招投標、設計、建設、運營、風險分擔、定價以及爭議的解決等作出系統的頂層設計，但我國現行關于PPP模式的相關法律法規還未形成體系，多為政策性指導文件，具體的運營細節規范尚待完善。PPP模式法律體系不健全帶來的一個直接后果是社會資本方在參與PPP項目時對政府的行為和政策、對自身的回報收益等無法作出一個可靠、理性的預期，從而大大挫傷了社會資本的積極性。除了存在隱性壁壘之外，這也是PPP項目落地率低的原因之一。

第二、相關制度不完善以及專業人才不足。PPP項目作為利益共享和分險共擔的新型經濟合作模式，其風險依然廣泛存在于整個項目的流程之中及與項目密切攸關的共同體上，立法的滯后，相關法律不健全。因為PPP是新生概念，相關的法律法規嚴重缺失，在立法上的操作性和協調性不足；政策保障不健全，社會資本進入PPP市場存在障礙。金融資本管制太嚴苛，在相關部分管制還未放開，民間資本進入存在嚴重障礙，其次PPP項目具有周期長、操作復雜在項目識別、準備、采購執行、移交運營等環節需要大量懂法律、技術、財務的復合型人才。

第三，PPP模式效率優勢不明顯。很多地方政府推動PPP模式的動機仍限于補充項目資金，拓寬融資渠道，并沒有考慮效率的提升。在實踐推廣運行中，社會資本多采用“名股實債”的方式介入項目，僅發揮了PPP模式的融資作用。2016年6月8日財政部發布的《PPP示范項目評審標準》第六條中明確提出：采用固定回報、回購安排、名股實債等方式進行變相融資的不再作為備選項目，原因在于采用“名股實債”的方式實際上仍等同于地方政府借債融資，這只會進一步擴大地方政府債務，違背PPP風險共擔、績效評價等原則，不屬于PPP項目。同樣，若僅關注PPP模式的融資功能而忽視效率的提升，那么，PPP模式既不會減少風險或者降低項目所需的支出，也無法從根本上解決政府債務問題。政府自身治理水平提升緩慢，將進一步增強私人部門對政府信譽和能力的不信任感，使得參與PPP項目的積極性降低。

第三，PPP項目對社會性基礎設施投資較少。國家的基礎設施建設及公共服務類項目建設不僅包括交通、通訊、能源等經濟性基礎設施，也包括科、教、文、衛、體等社會性基礎設施。據財政部相關統計數據顯示：在前兩批落地示范項目中，市政工程類項目占48%，生態建設和環境保護占9%，交通運輸占8%，水利建設占8%。可見，我國的PPP項目更多地投向了污水和垃圾處理、公路、鐵路、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費”為特征的經營性項目，而社會性基礎設施領域則投資較少。以教育投入為例：從表面上看，教育投入已符合我國在1993年制訂的《中國教育改革和發展綱要》提出的4%的標準，但我國學前教育入園率低、農村義務教育薄弱、義務教育嚴重不均衡的問題仍然存在。要想提升教育質量，教育投入至少要達到C}DP的5%，而不是滿足于4%的水平。

第四，政府存在信用風險。在PPP模式中，由于政府部門和私營部門之間的出發點不同，因而在PPP項目合同設計中應當做到權責對應，建立合理的風險分擔機制。但從我國目前的實際情況來看，由于多數PPP項目都表現為政府部門“一頭熱”，即某些地方政府官員為了政績，在短期利益的驅使下，在PPP項目合同簽訂中，通過過高的固定投資回報率、過高的收費標準、過長的特許經營期來吸引社會資本，甚至加入了隱形擔保，承擔了不該承擔的技術、經營等風險，但最終因為缺乏承受能力，產生了信用風險。

三、完善PPP模式在供給側改革運用中的措施

任何一個有關于經濟運行的模式都必須先進行市場調研，在充分了解了市場的各項情況之后，才能對經濟模式的合規運行做出大致的方向。因而，PPP項目投資建設前，政府部門和社會資本都要進行充分的市場調查，可以共同聘請獨立的第三方機構編制，對調查到的信息進行整理分析從而形成項目分析報告，在其中，最重要的是負責機構對模式運行的可行性分析。我們在社會資本不要將本屆政府的承諾作為市場的實際發展導向，政府部門也要獨立地進行市場的調查工作，不要盲目做出決策，應做出科學合理分析，進而做出符合市場實際情況的決策。

建立健全ppp模式運行的法律體系，解決信息不對稱，增進主體間信任。PPP模式的成功運作需要完備、清晰的法律條文來保障其順利推行，使項目在整個生命周期內有章可循，因此，制定一部規范PPP的法規勢在必行。從其他國家的經驗來看，政府需成立PPP事務管理機構來進行頂層設計、提供法律政策上的支持、做好項目審批和監管。的確，在我國也可設立PPP管理中心，作為專門的PPP模式推廣應用監管機構。

提供政策保障，降低社會資本進入障礙。首先，要加大金融政策支持政府要提供足夠的金融資本來促使項目開展；第二，發揮財政資金的杠桿作用和保障作用，起到財政資本引導，民間資本進入的模式；第三，完善產業稅收等配套政策，盡量給予相關項目減免稅收，政策優惠等措施，盡可能保障PPP項目順利開展。最后，政府要維護好各ppp模式參與主體的利益，協調各方，使得ppp模式的運行過程都能置于陽光下。

到目前為止，我國的ppp模式的運行都還不是很成熟，這種基于對于這種模式的極度不熟悉以及不適應，這就要求我們在市場中投入大量的專業化人才來幫助ppp模式的順利運行。況且，PPP項目運作過程中需要綜合運用復雜的法律、金融和財務等方面知識，對參與主體的要求高，普通老百姓的參與就更加需要專業人士的指點。因此我們一方面應該注重內部人才培養，組織政府專業部門進行知識培訓，學習實際案例，加強同高校聯系進行理論實踐交流，另一方面也要善于從外部引進人次，通過聘請國外專家，較快學習國外先進經驗。

尊重社會資本逐利性，創造合理盈利空間。資本逐利的特性要求PPP項目一定要達到一定的收益標準，如果收益太低，民間資本更本沒有進入相關領域的熱情，因此適當放出優質資源引導社會資本進入從而形成良性循環，擴大PPP市場規模，建立完整的市場體制。

總之，在ppp模式是擴大財政乘數和加快私人企業和國家企業的合作的有效途徑。本文主要研究了ppp模式的優勢、劣勢和解決問題的措施，但是主要還是對于ppp模式運行過程中出現的問題的客觀分析。現階段，ppp模式的運行還存在著許多不如意的地方，所以管理者一定要對模式運行過程中出現的問題進行嚴肅分析，找出適合的解決方案，在使得ppp模式更加地適應我國經濟的發展。

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