公眾參與視閾下“三改一拆”長效法律機制的建立

虞旭澤

【摘 要】為了貫徹落實黨的十八大精神，貫徹省關于“一三五”的重大戰略部署，加快推進現代化浙江的建設，浙江省結合自身現實情況，提出了“三改一拆”的惠民政策。

但隨著三改一拆政策的深入開展，暴露出的問題也越來越多，面對在拆遷中產生的行政主體雙重身份， 權益救濟渠道單一以及相關宣傳普及工作不到位等問題的產生和加劇， 我們必須轉變現有社會管理模式，依法推進“三改一拆”長效法律機制的建立。而“三改一拆”的民生性，復雜性，決定了在“三改一拆”過程中必須堅持多元化參與管理，公眾依法參與“三改一拆”也就顯得尤為重要。

【關鍵詞】三改一拆；公眾參與；多元調解機制；決策監督；法律保障

2013年浙江省提出了對城市中舊住宅區、舊廠區、城中村進行規劃改造和拆除違一系列違法建筑的三改一拆政策，三改一拆政策指的是通過對城市規劃區內各種違章建筑的改造，拆除全省范圍內違反違反相關法律法規違法建筑，例如非法占用土地、未取得相關規劃許可證或者未按照相關規劃許可證的規定、違反公路，河道等有關法律、法規建設的建筑等等。

三改一拆政策旨在通過轉變政策，拆除違法建設，改造浙江大地城鎮面貌，拓寬浙江新一輪的發展空間、促進經濟社會轉型，打造“幸福浙江”。但是，“三改一拆”作為系統性工程和關系群眾切身利益的敏感性工作，在現實操作中愈發暴露出復雜多元的問題，公眾與政府的矛盾日益尖銳，更有不斷加劇的趨勢，這在根本上要求我們轉變社會治理模式，改善公眾參與社會治理的體制和機制。

公眾參與機制是指在整個三改一拆決策過程，公眾尤其是與之利益相關者通過各種方式表達意見，在相關規劃實施的各個階段來影響政府規劃的決策，使其能夠充分反映公眾利益的一系列程序的總稱。

公眾參與的優勢主要有（1）不僅能監督公共權力的運行也是一項預防腐敗的有力舉措。（2）能增強規劃合理性與合法性并且也是矯正規劃失靈的重要手段。（3）可以為推進有效的政府治理、重建公共權力的權威等提供了新的途徑。（4）有助于促進各類群體的對話合作、促進社會公平。

一、公眾參與“三改一拆”的必要性

（一）依據

公眾參與城市管理的依據包括“公共信托”理論，“公地悲劇”理論等等。

1.“公共信托”理論

美國學者薩克斯（Sax）指出：全體公民將其共有財產例如陽光，水、風等等自然資源委托給政府進行統一管理，在政府為公眾管理這些公共財產時，政府與公眾就會建立起信托關系。

公共信托理論表明政府的管理權由公眾賦予且政府管理的共有財產的為公眾共同所有，所以其管理方式是公眾間接管理的方式，公眾理所當然享有參與權i。

2.“公地悲劇”理論

1968年，美國學者加勒特.哈丁提出“公地悲劇”理論。哈丁認為“當公共財產資源完全滿足社會需求時，并不會產生任何經濟問題，當需求上升到一定程度時，產生了資源使用的外部費用，將會對經濟效率產生影響”，這就產生了外部性問題。從“公地悲劇”理論可以看出，公眾參與監督可以預防少數掌權者濫用權力，從而保障城市建設的效率，最大程度保障公眾的應得的利益。

（二）價值

在當代法治社會，公眾參與社會法制建設已不是個例。公眾參與是依法治國體現，公眾參與也是全面推進依法治國的必然選擇。“三改一拆”行動作為一項以促進城市發展為基本目標，以為人民服務惠民生作為最終目標的系統工程，必然需要公眾的參與，以社會公眾的力量共同推進。

政府在推行三改一拆的行動中遇到各中阻礙，還在一定程度上使政府與民眾間的矛盾有所加劇。追其根本，主要是由于：

1.行政主體身份具有雙重性， 易滋生腐敗隱患

在拆遷過程中， 政府是界定者， 是命令者，是判斷者。其認定建筑物違法，下達拆遷許可，判定拆遷行為是否合理。但是，政府的雙重身份， 在降低制約和監督的有效性的同時，也容易削弱權力資源的供給價值， 致使被拆遷者容易產生對違章認定者的不信任。

2.三方主體的法律地位失衡， 缺乏救濟方式

在我國公益拆遷屬于行政行為， 而商業拆遷則是行政行為和民事行為的混合體。行政主體、拆遷主體、被拆遷主體在現實中有著較為懸殊的地位差別，其中以拆遷主體地位最高，拆遷主體次之，被拆遷主體地位最低。公眾作為最為弱勢的主體唯有積極的行使其公共參與的權利才能最有效的保障其利益。

3.行政主體失守輿論陣地， 拆改工作陷入被動之境

在推進三改一拆的進程中，公眾與政府也出現了一些雙方互相不理解甚至產生對峙的緊張局面，發生這一系列狀況的原因之一就是，有關部門宣傳不到位導致公眾沒能完整正確地理解三改一拆政策，而一些謠言的出現更會使得群眾產生對三改一拆政策的抵觸情緒。

而針對以上癥結，完善和加強公眾參與就能在一定程度上緩和以上矛盾。

一方面從政府的角度來看， 公眾參與可以為推進有效的政府治理、提高政府的公信力等提供新的渠道。另一方面從社會角度來看，有助于促進各種群體的對話合作、增強社會凝聚力，并且公眾作為城市的主人，通過引導他們積極地參與政府決策，不僅提高了公眾對于維護城市發展的責任感，也能夠推進我國城鎮化建設的民主性和合理化。

另外，為了保障社會公眾能夠在城市規劃中較好的行使他們的權利，政府應該積極推進與公眾參與有關法律法規的建立健全。

二、“三改一拆”中公眾參與的困境

（一）法律制度上的缺憾

為了實現公眾參與法制中國的建設的目標，需要社會和國家共同創造有效公眾參與的條件。雖然我國法律明確規定了公眾參與制度，但關于此類規定多為原則性規定，在公眾參與社會建設上，國家和社會仍未能創造良好的條件，公眾參與在制度上仍存在許多不足。

1.信息公開制度存在缺陷，不對稱

雖然我省開展“三改一拆”活動已經在全省發布相關文件及制度，但是公眾獲取“三改一拆”信息渠道仍然非常有狹窄，得到的相關信息也并不完整，這些因素都是影響著人民群眾對浙江法治建設及“三改一拆”政策的支持與否。

2.公眾參與渠道不暢，流于形式

在當下，有些政府權力機關存在著主觀漠視公眾參與的問題，不少政府部門為應對“三改一拆”活動而開展的所謂的座談會或聽證會，這些所謂的公眾參與只是追求表面效果和一個過程。

現階段，我國與“三改一拆”公眾參與相關的法律法規存在要求不夠明確具體，缺乏可操作性的弊端，這也大大削減了公眾參與的積極性。

3.缺乏公民參與權的法律保障機制，不完善

當前，我國缺乏能夠提高公民對于參與決策積極性的獎勵措施、缺乏參與決策而導致損失的救濟機制、缺乏關于如何懲處追責有關部門法律責任的機制，更加缺乏相關保障公民參與決策的法律保障機制。

我國公眾參與社會建設需要在法律制度層面構建完善的保障機制。

（二）現實困境

在當前社會，公眾參與政府活動的積極性并不高，知法懂法守法的公民更是少之又少。在現實中，讓公眾參與“三改一拆”活動顯然存在著不少困難與問題。首先，現階段公眾參與社會法制建設意識相對淡薄。“三改一拆”行動的開展與民眾百姓息息相關，對于違規違法建筑的拆除非常需要公眾的支持，而恰恰民眾缺乏其中的法律意識，他們不懂為何開展“三改一拆”，不了解其中包含的法律意識。如果沒有民眾對此次活動的支持，我省“三改一拆”行動將會實施困難。

其次，政府在現實“三改一拆”中自身定位不準確。在城市環境管理當中，行政管理部門容易閉門造車，對于城市的規劃建設一切以自己的意思為準，容易忽略廣大公眾的需求和意見。導致政策的實施過程中侵犯了公眾的利益從而引發，公眾對于政府的決策的不滿。

三、建立公眾參與“三改一拆”的法律長效機制

（一）立法上公眾參與的完善

首先，在一些發達國家中，公眾能夠很好的參與到城市規劃中。是因為他們擁有像《建設法典》一般完善的法律保障體系，為他們參與城市建設保駕護航。然而在我國還不具備像國外發達國家那么完善的法律保障體系。

為了“三改一拆”的長期進行，應從以下幾個方面對相關制度予以完善：

1.構建地方法制管理體系

通過構建我國公眾參與城市規劃的程序來保障公眾真正實現參與規劃的權利，不僅需要明確實體性法律，而且還必須構建完善的程序來保障。在當前如果想要完善我國城市規劃法規的程序性內容，需要注意以下幾點：一是在我國城市規劃法規實踐與理論雙滯后二是為切實保障公民參與權的實現，要完善司，要實行執法、司法公開、建立執法、司法的民主監督制度。

2.完善公眾參與的基本制度

公眾參與的相關法律機制不夠完善也是現實中公眾參與決策的阻礙之一，究其原因主要在于我國的法律雖然有涉及到公共參與是做出公共決策的必要條件，但是每一個涉及公共參與的法條均為原則性的規定，這些規定中我們無法尋找到對于公眾參與具體的規范條件。

另外，目前公眾參與制度散于各類規范性文件中，尚未實現體系化。因為缺乏法律體系化的保障，所以公眾參與政府公共決策處于一種非常態的狀態下，導致公眾對于公共決策的關注具有偶然性、非連續性。

所以，在“三改一拆”中需要完善公眾參與的相關制度，主要可以從以下三方面進行完善：

1.完善信息公開制度。

在“三改一拆”過程中，對于涉及到強制強拆的問題的，行政主體無論在事前，事中還是事后都應當主動將所有涉及的信息及時準確的公之于眾，充分了解公眾對于此事的意見和建議，并及時的通過各種渠道對公眾所反映的問題和建議進行答復。在網絡如此發達的當今社會，信息公開的渠道更是多種多樣，例如使用政府官方網站、微博、微信公眾號等方式來公開信息。

2.完善聽證會制度。

因為聽證制度不僅具有能夠反映各個利益主體訴求的優點，還能夠培養公眾的對話協商能力和理性參與的精神ii。所以在我國聽證制度是公眾參與公共決策最為普遍的一種制度。

3.完善政府問題反饋制度

我國《城鄉規劃法》在第五十四條中明確規定監督檢查情況和處理結果應當依法公開，供公眾查閱和監督。政府對于公眾的意見與建議的及時反饋與回應，不僅符合法律的相關規定，也加深了公眾對于政府政策的了解。若政府缺乏對公眾的反饋和回應，不僅會導致公眾的誤解更深引發社會矛盾，公眾參與機制也將流于形式。所以我們需要完善政府問題反饋機制。

（二）公眾決策參與“三改一拆”

在“三改一拆”進程中，公眾參與決策的方式和渠道存在較大缺陷，使得公眾參與權在現實生活中無法落實，公眾的權利也得不到確切的保障。我國常見的公眾參與決策的方式目前只有四種，即聽證會、論證會、座談會和公開征求意見。

1.改進傳統的公眾參與渠道

城市建設管理部門通過完善傳統的公眾參與渠道，讓公眾能夠更加快捷方便的參與到政府決策中。政府部門應當加大對公眾意見箱、公眾熱線電話的宣傳力度，及時有效的聽取公眾關于“三改一拆”的想法，并且要杜絕漏聽，漏接的情況出現。

2.完善網絡問政渠道

近幾年來微博的高速發展使得微博問政興起，網絡問政無疑也為公眾提供了另一種新的渠道。城市建設管理中同樣可以推行微博問政。這將大大有利于“三改一拆”工作的展開。

（三）公眾事后監督“三改一拆”

由拆遷引發的抗議事件， 往往事先都會存在者異常的跡象。比如村民有向政府集體提出了投訴， 但是由于某些主管部門遇事推脫的敷衍態度， 以及簡單粗暴對待問詢群眾的行為方式， 激化了群眾與拆遷工作的對立情緒，從而引發了抗議事件。因此， 需要完善公眾事后監督“三改一拆”。

主要包括兩方面：

第一，相關的部門負責人應當耐心回答群眾的詢問與質疑，積極幫助群眾想辦法解決問題的方法。盡自己最大的可能去幫助公眾改善或解決有關問題，使公眾能夠由不滿改為對政策實施的支持。

第二，行動考核機制，如“三改一拆”需要完善。考核體系需要建立多層次、立體式的，考評獎懲制度需要制訂科學合理的，最后要將進展評估情況與后續發展過程中的支持的力度同時納入考核標準中，確保行動的長效性。

第三，要完善公眾參與事后監督體制，對于墮于行使權力，濫用權力的政府部門及其他機關，要有一定的懲處辦法，依法建立相關監督條例，為公民保障自我權利，行使監督權提供確切法律依據。iii

四、結語

雖然我們想要實現經濟的快速的發展，但是我們不能脫離法制，更不能以犧牲人民的利益為代價來換取經濟的繁榮。因為任何時候群眾都是最有發言權的，所以要想真正檢驗“三改一拆”落實的成果，我們就必須站在群眾角度看待“三改一拆”所帶來的改變，在充分了解群眾的想法和意見之后，推進“三改一拆”發展。我們的政府必須在切合民生利益，充分發揮公眾參與社會建設的基礎上，注重拆與改相結合，將“三改一拆”行動與“五水共治”、“六邊三化三美”等行動相結合，從根本上真正做到文明城鎮，美麗浙江。

注釋：

i HardinG.Thetragedy ofthecommons[J- Science 1968（162）： 1243.

ii 程琥：《公眾參與社會管理機制研究》，載《行政法學研究》2012年第1期。

iii 金碧怡：《論“三改一拆”中政府拆遷困境及其解決路徑》，載《法制與社會》2017年第5期。

【參考文獻】

[1] 金碧怡：《論“三改一拆”中政府拆遷困境及其解決路徑》，載《法制與社會》2017年第5期。

[2] 閆閏東，康建成，謝小進，王國林，張建平，朱文武：《中國公眾環境意識的變化趨勢》，載《中國人口資源與環境》2010年第10期。

[3] 程琥：《公眾參與社會管理機制研究》，載《行政法學研究》2012年第1期。

[4] 呂忠梅：《論公民環境權利》，載《法學研究》1995年第6期。

[5] 理查德.C.博克斯：《公民治理：引領21世紀的美[ 國社區[M]》.孫柏英，譯，北京： 《中國人民大學出版社》2005年第10期。

[6] 吳思紅：《國外城市民主治理中公眾多與機制及其啟示》，載《湖北行政學院》2010年第1期。

[7] 曾正茂：《城市環境管理的公眾參與機制研究》，載《吉林大學》2013年第10期。

[8] 江暉：《我國公眾參與立法制度完善的思考》，載《法制與社會》2008年第27期。

[9] 黎軍：《論通過行業協會實現公眾參與》，載《政治與法律》2006年第4期。

[10] 陳力丹，曹文星：《微博問政的優勢及其有效開展的途徑》載《人民論壇》2011年第36期。

[11] See Joseph L.Sax，The Public Trust Doetrine inNatural Resources Law： Efective Judicial Interention，68Mich，L Rev.471（1970）.

[12] HardinG.Thetragedy ofthecommons[J- Science 1968（162）： 1243.

[13] 程琥：《公眾參與社會管理機制研究》，載《行政法學研究》2012年第1期。

[14] 呂忠梅：《論公民環境權利》，載《法學研究》1995年第6期。

[15] 閆閏東，康建成，謝小進，王國林，張建平，朱文武：《中國公眾環境意識的變化趨勢》，載《中國人口資源與環境》2010年第10期。