民族地區地方政府債務償還問題評析

劉敏

【摘 要】民族地區的地方政府債務比發達地區更復雜和嚴重，又由于財力不強存在依賴意識，所以地方政府對債務的償還問題比較突出。以廣西為例的地方政府債務償還問題主要是由于經濟依賴政府投資，財政支出壓力大舉債動機大，監管不夠，償債資金依賴中央補助和土地收入，貧困人口和當地政府都存在一定的依賴思想。為了增強償債能力，地方政府需要調整債務支出結構和加快現代財政制度建設，從根本上轉變成內生型發展方式。

【關鍵詞】地方政府債務；償債能力；結構調整；現代財政

2016年全年，我國地方債發行規模60458.4億元，是2015年發行額的1.6倍。民族地區近些年政府債務與全國地方政府債務趨勢相同，舉債規模也不斷擴張，又因為民族地區發展和財政能力較薄弱，導致民族地區地方政府的債務償還壓力非常大。債務償還出現問題不僅影響到地方政府的債務持續性，也影響到財政穩定性和政府投資，最終影響到地區的發展。按照中央政府規劃，2016-2020年，我國要建立起比較完善的現代財政制度。那么，學界和政策上等熱議的債務風險、償債能力趨弱等財政問題，是完善財政體系時必須要先攻克的。民族地區在地方政府償還上面臨更大的難題，因此，民族地區地方政府債務償還研究顯得格外重要。

一、廣西地方政府債務及償還情況

（一）廣西地方政府債務概況

廣西的地方政府債務規模和增速較高但在可控范圍。從債務率來看，民族地區的債務壓力很嚴重，2015年年末貴州省以189%的債務率居首。此外，云南、內蒙古三省份的債務率也超過100%的警戒線。2014-2015年廣西的地方政府負有償還責任的債務余額分別是4286.78億、4043.79億、4638.18億，整體上是趨于不斷擴大的，債務率分別為110%、81%。除卻2015年的債務增長稍下降，但是2016、2017年又開始增長。廣西債務依存度3.4%在民族八省區屬于中等水平，低于青海、新疆和寧夏。這個指標反應的是地方政府對舉借新債的依賴，低于國際警戒線15%，可以看出廣西地方政府在新債舉借上比較理性。

廣西的地方政府債務擴張主要源于經濟對政府投資的依靠。民族地區依靠政府債務形成巨大的固定資產投資，民間資本參與不夠。依靠地方政府債務形成的固定資產投資拉動經濟增長，投資未能與當地融合。民族地區政府債務承擔了很大的經濟增長職能，政府主導作用偏大，不利于市場經濟的形成。依賴地方政府投資導致追求經濟增長的政府債務存在路徑依賴，只有借債保持經濟發展的持續性。廣西的地方政府固定資產投資占GDP的比例達到25%左右，近幾年固定資產增長率是15%左右，在民族地區來說是較高的水平，其財政杠桿率（固定資產投資/財政支出）是八省區中最高的達到3.99，廣西地方政府對經濟拉動作用大。財政支出增長率16.8%在八省區中是最高的，也就是赤字風險大。綜合這些指標可發現地方政府有舉借債務的動機，進而會加大債務積累，加大償還負擔。

（二）廣西地方政府債務償還情況

償還的方式主要是兩種，一是還本付息解除債務人責任，二是通過債務置換緩解當下的償還壓力。2016年在全國地方政府發行的6萬億地方債中，置換債占比超八成。民族地區的債務置換也為地方政府緩解短期債務有積極的影響，廣西的置換比例比較均衡。2015年債務置換744億，新增178億，債務還本額749.94，還本額減去置換的數額是5.94億，也就是說廣西地方政府償債能力表現較好，貴州、新疆、內蒙古、寧夏等其他民族6省區還本額減去置換債務是負數。到2017年廣西的置換債務是1350億，置換規模也是不斷擴大的，這減輕了地方政府短期的償還壓力。一定程度上廣西的置換和新增債務是與其經濟發展較協調的，而且廣西財政收入增長率大于財政支出增長率，這就使得地方政府的償債能力較好。

二、民族地區地方政府債務償還的主要問題

雖然廣西的債務依存度、赤字率在民族地區比較來看是較低的，但是地方政府債務償還仍然有不少問題和隱患，需要引起重視。

（一）預算監督不健全。包括廣西在內的民族地區由于落后特別重視經濟增長指標，忽略民族地區的可行能力和自我發展。這樣一來，政府對經濟建設的投資偏大，而政府債務又要為赤字買單。地方政府債務規模是與經濟體量正相關的，地方政府必須合理控制債務規模，做好財政預決算，調整財政支出的結構，多引進社會資金減輕地方政府的資金壓力。在債務的借用、項目開展和債務償還環節沒有明確的責任人和規定，這導致債務資金利用率較低。

（二）土地收入和轉移支付占償債資金比重偏大。中央政府對民族地區的轉移支付是民族地區償債資金第二大來源，廣西的對中央補助的依賴度達到42%，在八省區中居于第4的位置，這比發達地區高出很多，加重地方的債務壓力轉移到中央政府。政府性基金收入是民族地區用來償還地方政府債務的第三大來源。廣西政府性基金收入占綜合財力的比例大高達13.4%，在民族八省區中只低于西藏，而政府性基金中87%左右是從土地獲得的各項收入，也就是說明償債資金其實是對土地收入的依賴相當大。隨著土地、房地產改革，土地生財模式是不持續的，這部分償債資金波動較大。

（三）依賴思想較重。中央政府為民族地區債務兜底，民族地區地方政府缺少還債積極性。借錢積極，還款能力弱。民族地區存在積極伸手要錢，還錢不積極的現象。從民族地區的決算報告和其他政府相關報告，發現民族地區地方政府會把向中央爭取補助作為工作安排。而當地的貧困人口又對地方政府的補助依賴較大，不愿脫貧。貧困建檔立卡后不愿意注銷，不少人想繼續獲得政府補助，缺少創造性。所以以廣西為例的民族地區的依賴思想不僅在當地貧困人口還存在于地方政府。

三、提升地方政府債務償還能力的制度保障：現代財政

地方政府債務治理不僅是地方政府的事，降杠桿補短板是社會共同治理。財政不僅僅是政府干預經濟的手段，所謂國家治理不是政府單一管理，而是市場、政府和社會三維共同治理。現代財政追求的是多元治理。地方政府債務治理是財政制度改革的重要內容。

（一）加強財政預算控制債務規模。預算是財政的核心，政府的手伸向哪些領域及多大程度上參與市場和社會，在政府預算就有了規定。預算改革的目標是使預算約束政府，又成為公民利益和意愿的表達機制。預算有效的實質保證是獲得最廣泛人民的同意，需貫徹、規范全面透明的原則和參與式預算。績效預算可以保障預算得以高效實施，應貫穿在預算的各個環節，在債務的借用還方面需要有明晰的監管。另外，地方政府的事權與支出責任要匹配減輕地方財政壓力。縱向上突破分稅制下的分財向分級轉變，，加強激勵機制和責任制，推進行政體系的現代化，減少舉債沖動。

（二）調整財政支出結構和債務結構。債務投向要結合少數民族人們的意愿，發展少數民族文化，增強民族自覺。地方政府債務是民族經濟發展的工具，增強政府債務的積極效應。少數民族地區的債務治理不能單純靠縮小規模和控制規模能解決的問題，當地政府在經濟社會發展中承擔更多的角色。但是財政收入少，短期內只能依靠政府債務來彌補資金的不足，穩定增長和提高社會的福利水平。少數民族地區的市場化過程很大程度上就是政府推進的，其發展還處于上升階段，各方面對資金的需求都很大。地方政府的綜合財力不足以滿足發展需要。地方債顯然要擔負起彌補財政缺口、擴大投資穩增長促發展、滿足廣大少數民族同胞們的文化、物質需要。所以在整個供給側改革的背景下，少數民族地區的地方債杠桿管理方向是結構調整，進而促進產業結構的調整帶動經濟發展方式的轉變。在扶貧、社保、教育、科研以及中西部落后農村地區公共品供給等領域加杠桿，補足社會短板。

四、提升地方政府債務償還的根本：內生型發展

發展方式上應發揮民族地區各主體的主體性，增強個體及民族地區整體的可行能力，促進內生型發展方式的轉變。廣西發揮多民族雜居的民族文化特色、獨特的旅游資源和熱帶水果蔬菜等優勢開發綠色經濟，增強自我發展能力。廣西可借助“一帶一路”經濟帶建設，為當地自我發展贏得更多機會。擴大市場爭取發展機會，提供民族地區的積極性，獲得自身發展減少對地方政府資金的依賴，從根本上緩解舉借債務的壓力，解決償還問題。

整體來看，廣西的地方政府在債務償還壓力上不大，地方政府債務風險在可控范圍內。隨著一般和專項政府債券納入一般預算管理，債券的償還保障比較高。中債資信對廣西地方政府債券的評級是AAA級，違約風險極低。廣西的外貿規模是八省區中較大的，對外貿易條件良好。就其經濟發展趨勢、債務償還情況和當地發展需要，地方政府還存在一定的舉債空間，但需做好債務監管和防范，保持適度性。特別是要加強土地財政的改革，改變土地生財模式。增強地方內在發展動力，做好地方政府的財政能力建設，減輕對中央補助的依靠。

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