淺析“村改居”社區治理中的困境及出路

曹陽

【摘 要】隨著城鎮化進程的步伐逐步加快，城鎮周邊越來越多的村莊過渡到社區這一模式中，“村改居”社區便是這一過程中孕育而出的一種特殊社區形式。這種社區兼有農村和城市社區的雙重色彩，因而它有著先天性的特殊復雜的自身問題，面臨著治理主體角色無法轉化，治理能力較差；治理對象適應能力較弱，鄉土情結嚴重；社區服務定位不準，無法滿足居民需求等復雜問題。因此這一社區的研究對于新型城鎮化建設的路徑選擇和如何加快城鄉一體化進程都有著積極的現實意義。

【關鍵詞】村改居；社區治理；城鎮化；困境

改革開放以來隨著經濟發展的需要，城市不斷向周邊擴張，越來越多的村莊被城市包圍并納入其中，于是“村改居”社區便隨之出現。然而“村改居”社區因其具有的雙重屬性，造成許多在城市社區中成熟的治理模式卻無法在這種社區中取得良好效果，因此面臨著多重問題和困難的挑戰。這些問題的產生始終是困擾城市發展以及社區良性建設地絆腳石。本文以龐橋“村改居”社區為例，從其發展和治理過程中產生的問題入手，并有針對性地提出一些可行的解決措施。

一、龐橋“村改居”社區現狀

（一）龐橋“村改居”社區概況

河南省正陽縣龐橋社區位于縣城西部，由周邊數個自然村搬遷而形成，該社區始建設于2011年，規劃面積1000畝共建住宅2150套，總共能容納5000人左右。該縣計劃經過兩三年的努力，把龐橋村建成全縣示范、全市一流、全省先進的社會主義新農村社區。目前居民于2013年后分批入住。

（二）龐橋“村改居”社區治理情況分析

1.社區治理結構

龐橋社區治理結構從目前運行機制上看，具有很強的行政導性，街道辦事處整合了社區的所有行政資源，自上而下進行行政領導，屬于典型的“新政府社會”模式。社區權力被街道辦事處給完全壟斷，社區居委會聽命于上級政府及其派出機關，并分擔了其部分行政職能。因此社區居委會緊緊依附于街道辦事處，并不能完全行使自己應享有的社區自治權。

2.社區治理主體

該社區治理中的事務基本上都是由街道辦事處做出指示，社區居委會進行統一管理和行動，期間雖有居民參與其中但沒有成為社區治理的主體之一。因此社區居委會仍充當社區治理中的主角，而社區居民和其他社區主體屬于被領導和服從的配角，再加上社區居委會不斷強化其在社區治理中的主導地位，從而造成“強干弱枝”的局面。

3.社區治理中的自組織

一般社區的自組織都經歷了一個由小到大，由點到面，由弱到強的發展過程，而該社區的自組織發展從一開始就覆蓋了社區的方方面面、角角落落，不僅種類較多，層次鮮明而且居民全員參與其中。此外該社區自組織的形成和發展主要是源于上級政府下派的行政任務，而并非完全由居民自發組織，就目前來看該社區的自組織在規模和速度上都遠超城市中的其他社區。這就不可避免地給社區治理帶來一些問題。

二、龐橋“村改居”社區治理面臨的的困境

城市的經濟帶動與輻射使周邊比鄰的鄉村迅速實現了城鎮化，村莊開始逐步過渡到社區，然而在這一過程中由于村莊具有的固有頑疾，使這些社區在自身治理上面臨著一些困境。

（一）社區居委會與街道辦事處職責不明，體制不暢

1.社區權力過小，治理受限

龐橋“村改居”社區由于仍采用傳統社區的管理模式，具有明顯的科層組織化，此外社區的權力全部集中到街道辦事處，很多事情都唯街道辦惟命是從。龐橋社區工作人員在訪談時說到：“現在我們社區和街道辦事處在職責劃分方面十分模糊，許多事情沒辦法說清該誰來做，該誰承擔責任。”他們也多次向上級政府反映情況，尋求解決途徑但都被以社區規劃要有統一領導為由加以拒絕。

2.上下體制不順，行政色彩嚴重

社區居委會的主要職能工作應該是服務社區居民，但現在社區工作卻面向了街道辦事處，上級用行政命令的方式讓社區居委會落實各種上級調研、觀摩、檢查等工作，但是社區居委會權力被收走又要事事請示街道辦。于是時間一久就形成了這樣一種怪圈：上級政府下派的任務一層層最終落實到社區基層，但決策權又一層層收歸上級政府，這樣“一下一上”造成的是社區無所適從，疲于奔命。

（二）社區居民參與意識薄弱，治理主體單一

龐橋“村改居”社區的居民是由原來的村民身份轉換而來，他們在村莊中生活時間很長，有自己特定的人際關系和熟悉的生活方式。但是“村改居”社區的進駐并不是整村的搬入而是混入搬住，這樣的社區模式打破了原有的“熟人社會”的行為模式，這就造成了居民間的疏離感增加，對社區治理模式缺乏認同感。他們習慣了原村委會行政命令式的管理而忽視了自己參與集體決策的權利，一旦讓他們行使這項權利時反而使自己手足無措。當問及“社區治理事務時您參與嗎？”居民回答說去也行，不去也行，去不去都是那幫人說了算。從這些來看大多數居民只是表面上由農村人轉變為城里人，但他們骨子里并沒有認同自己的身份，還沒有認識到村民自治與居民自治的不同之處，仍然想回到過去那種“小國寡民”的村落模式中。居民是社區治理環節上最重要的一環，缺少居民的有效參與社區治理只能是波瀾不驚。社區治理需要多元主體的參與，多方利益的協調，但社區主體受主客觀條件的限制具有一些特定的歷史局限性，以及居民對社區治理參與的漠視，造成社區治理難以達到理想效果。

（三）社區自組織混亂，管理不善

1.名目繁多，標準過高

上級政府為了把龐橋社區打造成本縣新農村建設中對外宣傳的一張文化名片，于是要把社區的自組織建設和發展力爭達到“高”“大”“全”的標準，即品味要高，組織要大，種類要全。社區為了完成上級的要求，在品味高方面組建了集郵協會、詩詞愛好協會、合唱團、高爾夫等組織；組織要大方面擴充原有自組織規模，強制居民每個人至少參加一個組織；種類要全方面組建了兒童、少年、中年、老年，等不同年齡階段的社區自組織。

2.定位不準，缺乏管理

雖然社區自組織如雨后春筍般組織了起來，但是成立以后卻往往沒有了下文，究其原因是社區的居民由原有村民直接過渡而來，人員構成上呈現出年齡大、文化低、觀念保守、思想封閉的特點，因此大部分居民都無法達到這些自組織的參與標準。另外據受訪居民反映，社區內的許多自組織的成立大都是為了應付上級的檢查和宣傳效果，平時根本沒有人去組織和參與。當問及“沒什么不主動參與社區自組織”時，居民大都表示是因為設置的標準太高，不接地氣。當向社區居委會的工作人員問及“你們是如何管理和協調社區間的各種自組織”時，工作人員表示他們完全聽從于上級指示，上面怎么安排就怎么管理，不安排就不管理。由上可見，這些社區自組織不僅沒有滿足居民實際需求，而且還得不到有效管理，任由其自生自滅。

三、“村改居”社區治理困境中的出路

“村改居”社區是我國城鎮化進程中特定歷史時期和階段的特殊產物，具有時間較晚、爆發集中、解決麻煩的特點，在治理過程中鮮有現實有效的模式可參照。因此社區治理中出現的問題仍需我們不斷探索和實踐。

（一）擺正社區居委會位置，理順上下級關系

社區居民委員會作為基層群眾自治性組織應當充分享有居民自我管理，自我教育，自我服務的權利，它不應是上級的“跑腿工”和“服務員”，而應是幫助政府及其派出機關有效進行社區基層治理的“管理員”和“合作者”。街道辦事處應主動下放權力給社區居委會而不是把其變成自己的下級機關，要努力打破原有行政體制的窠臼，按照權力下放，行政弱化，服務強化的原則和小政府、大社會的要求逐步擺正社區居委會在上下級體制中所處的位置，從而理順上下級關系。因此可以從以下兩個方面入手：在社區自治方面，街道辦事處可以派駐社小組給社區治理給予綜合指導、配合和監督，而不是收走社區權力，插手社區事務；在社區管理方面，召開街道辦、居委會、居民代表三方聽證會，上應政策下順民意地制定出社區管理的相關制度，明確社區居委會和居民進行自身治理本社事務的權利。

（二）培育社區居民共治意識，完善居民自治

社區基層民主的發展離不開社區居民的推動，社區治理更離不開社區居民的參與。因此，社區治理好的前提是要讓居民能夠主動參與進來，為此加大對居民的教育必不可少，社區居委會可以定期組織社區制度文化宣傳周活動等。在培育居民共治意識的同時，要建立和完善居民參與社區治理的有效機制，保證居民以直接或間接地方式參與到社區決策中來，更有效地行使選舉、罷免和監督的權利。與此同時，社區要立足自身，實事求是，因地制宜地和居民共同討論制定出符合法律、法規的社區居規民約，以此來明確管理者和參與者各自的權力和責任，劃分各自的界限。最后，社區居委會要做到不僅要讓居民主動參與治理，還要參與程序詳細，參與過程省心，參與結果有效，只有這樣社區治理才會有條不紊。

（三）完善社區自組織體系，引導其良性發展

一個成熟的社區，良性發展的社區，也必定是一個社區自組織完善的社區，它與居民日常生活息息相關能夠拉近居民距離增進居民感情，是社區居民與社區基層組織之間的緩沖帶和矛盾的調節機制，能夠有效降低社區治理的成本。但社區自組織的發展有其自身的發展規律而不能揠苗助長。因此，龐橋社區自組織的發展首先應該由社區居民自發組織符合自身切實需求的自組織，比如其現有的棋牌社，舞蹈隊等，而不是由上級政府為其社區形象考慮而攤派的臨時拼湊，有名無實的自組織。其次，社區居民委員會應加強對社區自組織的管理，建立和完善社區自組織體系與規章制度，同時引導和幫助社區自組織的成立和發展。所以針對其社區自組織面臨的發展過快、過多、過大等問題，當前主要任務不是去大力提倡培育社區自組織而是應該大力整合現有資源，對那些超越社區發展階段的自組織應予以解散，要嚴格明確社區自組織的成立應建立在居民實際生活需求之上的標準。最后，要提高社區居民委員會管理社區自組織的水平。社區居委會的良性引導直接關系到社區自組織發展的好壞，因此社區居委會的管理水平就顯得十分重要。要讓社區管理層明白這樣一個共識：社區自組織和社區治理具有辯證統一性，社區自組織不僅能夠為社區的良好治理提供新的動力，而且它還是衡量社區治理效果的風向標。

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