基于霍爾三維結構的PPP項目中社會資本風險管理研究

劉暢 毛亮

摘要：通過對現有的文獻資料進行梳理總結，概述了PPP項目風險及其風險特征，分析了社會資本在PPP項目風險管理中的研究現狀。利用霍爾三維結構模型知識，從時間維度、知識維度和邏輯維度三個方面較為系統的分析了PPP項目的風險內容，但由于PPP項目風險不是單一的，需要形成動態的風險管理過程，在此基礎上提出了PPP項目風險管理集成化，構建了PPP項目風險集成框架圖，能夠更加科學合理的對風險進行系統性管理，為社會資本在PPP項目風險管理中提供可行的參考依據。

Abstract： Through reviewing and summarizing the existing literature， this paper summarizes the risks and risk characteristics of PPP projects， and analyzes the current research status of social capital in PPP project risk management. By using the knowledge of Holl's three-dimensional structural model， the risk contents of PPP projects are systematically analyzed in terms of time dimension， knowledge dimension and logical dimension. However， since the risks of PPP projects are not single， a dynamic risk management process needs to be formed. Based on the integration of risk management in PPP project， the risk integration framework of PPP project is constructed to systematically manage the risk more scientifically and rationally， which provides a feasible reference for social capital in risk management of PPP project.

關鍵詞：PPP項目；社會資本；霍爾三維結構；風險集成

Key words： PPP project；social capital；Hall three-dimensional structure；risk integration

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）14-0009-04

0 引言

目前地方政府為了減輕財政負擔、化解債務風險、提高公共產品及服務的質量和效率，通過特許經營、項目融資等方式，吸引社會資本參與到基礎設施供給當中。因此近幾年PPP模式在國內發展的十分迅速，應用在眾多的基礎設施建設當中，在基礎設施建設發展中起到了中流砥柱的作用。一般認為政府在和社會資本合作期間，政府已經為社會資本承擔了絕大部分風險，但是通過研究發現，在政府和社會資本合作的過程中，由于項目缺乏規范性，法律法規的不健全和政府的商業意識及契約精神無法得到保障等問題，在項目實施過程中社會資本承擔著一定的風險。

通過整理文獻發現PPP項目風險具有階段性、集成性和復雜性的特點，PPP項目在實施過程中存在著法律法規也不健全、監管不到位和信息不對稱等問題，對社會資本方而言增大了風險發生的概率。當前對社會資本方的風險研究大多是對風險因素的解析，尚未建立一個科學合理的風險管理體系，本文運用霍爾三維結構模型結合項目管理理論知識對PPP項目風險進行分析，從不同的角度和層面對社會資本要面臨的風險進行分析，將PPP項目風險從時間維度、知識維度和邏輯維度三個方面進行單獨解析，以時間維度為主線，知識維度和邏輯維度為輔線，三個維度相輔相成，在項目全壽命周期整合理論知識、技術、工具等一切方法使項目風險發生的概率降到最低。風險管理要形成集成管理，然而由于PPP項目具有長期性和復雜性的特點，在建設過程中，項目可能受到政治、環境、施工、資金、法律等方面的影響，造成風險來源的多樣性。各風險因素并不是單一的而是相互影響的，在管理過程中不能將風險進行簡單的加總，需要分析各個風險間的相互作用，形成項目風險集成管理模式。文章在霍爾三維結構的知識下構建了PPP項目風險集成框架圖，在項目風險管理過程中，先將項目的資源和信息進行整合，再結合霍爾三維模型各個維度上的知識進行風險集成化管理，建立一個系統的、科學合理的管理系統，促進PPP項目的順利實施并使項目風險降到最低，也能達到保障社會資本最大利益的目的。

1 PPP項目風險管理概述

1.1 PPP項目風險

PPP模式是政府和社會資本合作形成利益共享、風險共擔的伙伴關系的一種方式，其中廣義的PPP模式指政府與社會資本提供公共服務而建立的長期合作關系；狹義的PPP模式是指公共部門與私營部門基于項目融資而進行的長期合作方式，旨在提供公共服務[1]。在基礎設施建設當中，由于PPP項目的長期性、復雜性和不確定向，社會資本將會受到來自環境、經濟、建設、運營和政治等諸多方面的風險因素的影響，導致項目的實際結果與預期不同，從而可能給社會資本方帶來利益損失。然而合理有效的風險防范措施不僅能夠保障社會資本的利益，更能調動社會資本的積極性、促進項目的順利的實施。

1.2 PPP項目風險管理特征

在建設項目規劃中進行風險分析的好處已被廣泛認可，但是在不同環境下對風險的處理方式是不同的，社會資本方也會根據其主要功能來區別風險[2]。由于PPP項目具有歷時久的特征，其建設和運營周期一般10-30年不等，在長時間的運作過程中，出現影響項目發展的意外狀況的可能性比較大，而且風險不是單一的、一層不變的，伴隨著時間或條件的變化，貫穿于整個項目周期的風險也會發生變化。社會資本不能以靜態的管理方式進行風險管理，需要在不同的時間和環境背景下通過多樣的方式管理風險，形成動態的集成性風險管理體系，對社會資本來說也就增大了項目風險管理的難度，因此社會資本需要認清PPP項目風險特征以理性的視角解決風險問題。以下是PPP項目風險管理的特征：

①由于風險管理的動態性、階段性較強，社會資本在項目的不同時期具有不同的風險，項目管理者在進行風險識別時要形成動態的識別過程，風險因素在不同時期可能會發生變化，項目管理組織也要進行動態的調整，項目風險在不同的時期表現的強度也不一樣，需要合理地規劃，形成詳細的管理體系，才有助于社會資本進行風險管理。

②PPP項目風險管理的法律法規尚不健全，對于社會資本的風險保障程度低。由于PPP模式在國內發展的時間較短，并未形成完善的法律法規，而且社會資本和政府之間還存在著信息不對稱的現象，導致社會資本面臨的風險增大。雖然PPP模式在一定程度上幫助政府緩解了財政負擔、增強了基礎設施建設，但是社會資本的參與度并不高。因此需要建立健全法律法規、增強政府部門的可信度、保障社會資本合理的權益。

③PPP項目風險管理的集成性。PPP項目風險管理不是一個獨立的過程，是需要考慮項目的整體資源及能力，并通過科學合理的管理技術和方法對項目的風險因素進行風險集成管理，需要項目管理者統籌全局。PPP項目風險集成管理根據系統論的基本思想和全面風險管理的理論，對投入風險管理的資源進行有效整合，考慮影響項目的綜合因素，采取合理有效地風險防范措施，使風險因素對項目的影響降到最低，為社會資本方提供充分的依據[3][4]。

2 社會資本在PPP項目風險管理研究現狀

目前，政府正在吸引社會資本進入到PPP項目中，以減緩財政負擔，增強基礎設施建設。而社會資本作為PPP項目的主體之一，在PPP項目發展過程中，會更加關注PPP項目的風險問題，只有科學合理的風險防范措施才能保證社會資本的利益。在PPP模式發展的過程中，做好社會資本的風險防控不僅能提高項目的質量，更能夠為PPP項目的后續發展提供幫助，吸引更多的社會資本進入到PPP項目中。

目前站在社會資本的角度來考慮風險的文獻資料有限，彭飛（2016）站在私人企業的角度，運用物元模型關聯度對國家體育場PPP項目風險管理案例進行分析研究，全面的分析私人企業在參與PPP項目所面臨的風險，并提出了相應的建議和對策[5]。顧萍（2016）認為PPP模式雖然受到追捧，但是PPP模式下的社會資本的風險并沒有被大家了解，從而將部分風險從法律的角度進行剖析給出了相對的應對措施[6]。龐聰聰（2017）從籌融資、利潤分配和潛在風險三個方面分析了社會資本在PPP模式下的財務風險，并提出了建立完善合理的政府擔保體系、建立第三方績效評價機制和加強風險分擔機制建設的風險防范措施[7]。甄理（2017）站在社會資本的角度，從項目實施機構資格風險、項目公司股權融資風險、項目公司管理和分配風險等11個方面對PPP項目風險展開了探討，并在項目識別、準備、采購、執行和移交等階段給出了相應的風險防范措施[8]。Surangkana Trangkanont（2014）為確定私營企業所承擔的重大風險，在泰國公私合作的低成本住房項目中調查其有效的風險應對措施，通過扎根理論和案例研究方法分析十家私營企業的風險及其戰略風險，提出了必要風險的根源矩陣和項目生命周期中風險應對應用框架[9]。

以上是運用不同的方法對社會資本的所面臨的風險進行研究，其中彭飛應用案例分析增加了文章的可信度，指出風險因素及給出相應的應對措施，但并未形成管理體系；顧萍、龐聰聰分別從法律方面和財務方面進行深入的解析，但是沒有對風險因素進行全面的分析；甄理詳細的分析了全壽命期間11各風險因素但是沒有形成動態的、科學的管理系統；本文通過對PPP項目的時間維、知識維和邏輯維三個方面進行分析總結，根據風險因素的特點再對項目風險進行集成化管理，可以對項目風險進行更加詳細的描述，為社會資本提供參考依據。

3 PPP項目風險的霍爾三維結構分析

3.1 霍爾三維結構簡介

霍爾三維結構模型是美國系統工程家霍爾（A.D.Hall）于1969年提出的一種系統工程方法論，該方法論是由時間維、邏輯維和知識維三個維度構成，形象地描述了系統工程研究的框架，對其中任一階段和每一個步驟又可進一步展開，形成了分層次的立體結構體系，為大型復雜的系統進行規劃、組織和管理提供了一種系統的思想方法，因而在世界各國得到了廣泛應用[10][11]。在項目管理和風險管理理論的基礎上，將三維結構分為了知識維、時間維和環境維（如圖1）。

①時間維。時間維度表示全壽命周期中PPP項目從立項到項目移交的過程，將其分為了準備、設計、建設、運營和移交五個階段。由于在不同的環境下所造成的風險是不同的，以時間為軸線對PPP項目風險進行詳細的分析并給出相應的應對措施，可以對PPP項目的風險形成動態的管理過程。根據時間維度的風險分析過程結合相關項目管理理論，可給出PPP項目全壽命周期中社會資本的動態風險圖，如圖2。

②知識維。知識維是指在PPP項目的各個階段所需要的風險管理知識和技能，通過理論、方法、和工具等方式分析項目在實施過程中出現的風險問題，PPP項目的風險管理是一件復雜且長久的過程，社會資本需要采用動態的、系統的和集成化的方式進行風險管理。在風險管理過程中常用的理論有：項目周期理論、風險管理集成化理論、PPP項目理論、工程技術和法律法規知識等，而常用的工具和方法有：專家調查法、模糊綜合評價方法、物元模型關聯度、層次分析法和文件審核法等。

通過PPP項目理論知識了解PPP項目的本質和項目的實施過程，結合項目周期理論清楚的劃分項目準備、設計、建設、運營和移交五個部分，了解各個部分所存在的風險，再根據法律法規和施工技術方面的專業知識保障PPP項目的順利實施，同時也能夠維護社會資本方的合法權益。

③邏輯維。系統的邏輯維度代表時間維度的各階段中指導正在進行活動的邏輯思維步驟，是解決PPP項目實施問題的邏輯過程[12]。在項目全壽命周期中風險會在不定的時間點出現，因此需要通過風險識別、評價、監控和給出應對措施四個環節循環反復的篩查，對社會資本方而言，直到項目移交過后才算整個過程結束。通過風險識別確定影響項目實施的風險因素及其風險特征，而風險會隨著項目的推進發生變化，因此風險識別需要貫穿于整個項目。不論是單個風險因素還是多因素都需要進行風險評估，尤其是多風險因素之間的相互作用會導致項目無法實施。由于PPP項目的復雜性和不確定性，需要對項目風險進行實時監控，形成一個動態的完整的監控體系，強有力的保障PPP項目的順利實施。

3.2 三個維度之間的關系

三維結構中的時間維、知識維、和邏輯維之間有著十分緊密的關系，相互促進相互制約。在PPP項目實施過程中，項目風險伴隨其左右，不論是項目外在的宏觀風險因素還是內在的微觀風險因素，在時間維度上需要準確的劃分每一個階段風險來源；在知識維度上用專家調查法、模糊綜合評價方法等工具和方法檢測風險因素并加以評價和控制；在邏輯維度上通過對PPP項目風險因素的識別、評估、監控和應對措施四個步驟，提供可行的實施方案，為PPP項目保駕護航。三個維度能夠系統地、交叉地、動態地周而復始的應用，使項目的風險降低到一種合理的程度，并對產生的風險進行及時的控制，保證項目的順利完成并獲得合理的收益[13]。

時間維度與知識維度之間的關系：在項目不同的時間段上風險的側重點會發生改變，其所需要的理論知識相應的會改變，項目管理組織需要獲取更多的管理知識和管理經驗，增強控制風險的能力。時間維度與邏輯維度之間的關系：在項目的實施過程中，項目風險需要經過邏輯維度上的識別、評估、監控和應對措施四個步驟進行管理，而管理知識會根據上述的四個步驟的變化發生改變，其過程是相輔相成的。知識維度與邏輯維度之間的關系：在知識維度上將理論知識和信息技術進行有機整合，可為風險管理打下堅實的基礎，再通過邏輯維度上的管理措施為項目風險管理的后續發展提供堅實有力的保障。

4 PPP項目中社會資本風險集成化管理

4.1 集成風險管理理論

集成就是把一些分散的事物通過某種規則或者方式產生聯系，項目風險管理是指對項目在全壽命期間從風險識別、風險評估、風險監控到給出風險應對措施，保障項目目標的實現的過程。集成風險管理理論把風險管理視為工程項目追尋機遇的過程中一個合理有序的過程；引入了一套風險管理的共同語言，便于工程項目內部及對外溝通；提供了用于集成風險測度結果和相關信息的統一報告體系；通過對風險進行嚴格排序，促進資源優化配置，利用風險的抵消與合并減少風險轉移成本，創立了一種結構化決策過程[14]。

由于PPP項目風險因素是相互影響、相互作用的，其風險集成過程不是風險因素的加總，而是在一定的背景環境下進行的組合作用。通過風險集成的方式進行風險管理，可以減小風險對項目產生的危害，保障項目順利實施。PPP項目風險集成化管理是在霍爾三維結構的模型基礎上以系統論和風險管理的理論知識為參考依據，對時間維度、知識維度和邏輯維度三個方面進行風險集成管理，為PPP項目風險管理提供了理論和模型上的建議。

4.2 以社會資本為核心的風險集成管理

風險管理集成的目的是為了減小風險發生的概率，使項目順利實施、創造更大的價值，最大限度地保障社會資本方的合法利益。PPP項目風險管理集成將在風險管理方法、目標和過程等方面進行集成化管理。圖3將PPP項目風險管理集成為一個統一的系統，通過了解和掌握PPP項目已有的信息和資源，以PPP項目風險管理為主線，結合霍爾三維結構模型，將時間維度分為五個階段、邏輯維度分為四個方面、而知識維度方面用方法工具和理論進行支撐，形成完善的PPP項目風險管理集成框架。

風險管理是一次復雜的管理過程，風險因素的不確定性和潛在破壞性會對項目產生不同程度的影響。在整個項目周期內都伴隨著風險的發生，像政策改變、政府干預、監管體系不完善等一系列行為都會給社會資本方帶來風險，而在準備、設計、建設、運營和移交階段也會有不同的風險發生，風險因素是環環相扣的，單一化的風險管理方法不能完全適應現在的項目工程，尤其是PPP項目比其它項目更加復雜、多樣。需要進行集成化風險管理即：在知識維度上運用定性和定量等多種管理措施、方法相結合方式對PPP項目進行風險集成化管理；在時間維度上運用的不同的理論知識和管理方法給出相應的防范措施，將PPP項目不同階段的信息技術和理論知識進行整合，從而集成為一個完善的、統一的管理過程；在邏輯維度上確定項目的管理目標，通過風險識別、評估等過程提高項目防范風險的能力，使PPP工程項目發揮到最大的價值，保障社會資本方的利益。

4.3 PPP項目風險防范措施

風險防范措施是指對某一活動或者事件產生的多種危險可能性，通過計劃、組織、控制和檢察等活動來防范風險損失的發生，削弱損失發生的影響程度，以達到消除或減緩風險發生的目的。PPP項目風險防范措施是指在工程項目實施過程中對可能出現的項目風險進行處理的方法，對全壽命周期中各個階段的風險因素進行分析并做出詳細地風險防范措施，為社會資本提供相應的建議。

①事前進行評估風險。社會資本方可以對PPP項目進行前期調研，通過知識維度上的專家調查法、層次分析和模糊綜合評價等方法分析各種風險因素對項目的影響，預測風險發生的概率，以此建立健全項目風險監管體系。在項目風險發生后還可通過項目風險應急計劃和項目風險金處理風險，最大限度地降低各個風險對項目質量的影響，保障社會資本的權益。

②合理的分擔風險。對于社會資本而言，合理的風險分擔是保障其合法權益的方法之一。公平合理的劃分項目風險和責任，不僅能有效緩解利益相關方因風險責任劃分而產生爭執或推卸各自責任的狀況，還能控制項目進程、避免工期延誤和降低項目損失。因此，社會資本在簽訂合同時需要合理的風險分擔結構防范風險。

③風險轉移。風險轉移是指通過合同或非合同的方式將風險轉嫁給另一個人或單位的一種風險處理方式。社會資本方可以通過合同和保險的方式將一部分風險進行合法轉移，保障自身利益。其中合同風險轉移是指在一些事項上借助合同法簽訂免除責任協議，通過與項目參與方簽訂連帶風險在內的合同，將風險進行合理規避、轉移，而合理的劃分風險和責任可以保障社會資本的利益。另外社會資本還可利用保險方式，通過工程項目保險把風險全部或部分轉移給保險公司，將工程項目上不確定的風險因素給社會資本方帶來的損害轉移給保險公司。

④選用全面且專業的管理人員。由于PPP項目較為復雜，需要全面且專業的人才進行項目管理。對社會資本方而言，管理PPP項目和防范PPP項目風險，需要引進和培養全面型管理人員，使其在法律、經濟、施工、運營和合同管理等方面都能發揮作用。不僅能夠及時地對項目風險進行預防和管理還能為社會資本將潛在的項目風險挖掘出來，在保障項目順利實施和項目完成的基礎上，還能確保社會資本的利益不受損害。

5 結語

由于PPP項目比一般工程項目具有長期性、動態性和復雜性的特點，增加了風險管理的難度，從社會資本方的角度出發需要建立動態的、系統的風險管理體系，對不同階段的不同風險采用正確的方法和工具進行防范和處理，這樣才能有效地整合項目的潛在風險因素，并對項目風險做出合理的判斷。文章在霍爾三維結構的基礎上通過分析時間、知識和邏輯三個維度，以項目的時間維度為主軸線，知識維度和邏輯維度為輔線，結合PPP項目風險管理理論和方法工具及相關的風險識別、評價知識，對PPP項目全壽命周期內的風險因素進行整體評價，再與項目風險集成知識相聯系全面而系統地分析了PPP項目潛在風險發生的歷程，構思了PPP項目風險集成框架圖，給出了一定的風險防范措施和理論指導，盡可能地減少風險對PPP項目造成的潛在損失并提高社會資本方對項目風險的整體掌控能力。

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