阿拉善左旗易地扶貧搬遷問題研究

婀妮爾 張建新

[提要] 自2001年西部大開發戰略提出之后，西部地區經濟、社會、文化等方面均得到良好發展，但部分地區仍然存在著生產條件不足、生態環境脆弱、人力資源稀缺等問題。這些問題制約著區域經濟發展、生態環境恢復以及脫貧攻堅有序推進。而易地扶貧搬遷則是習近平扶貧攻堅“五個一批”工程的重要組成部分，同時也是生態脆弱地區精準扶貧的有效實現形式之一。通過對阿拉善左旗易地扶貧搬遷情況進行分析，提出相應策略，以確保易地扶貧搬遷工程穩定有序實施。

關鍵詞：阿拉善左旗；易地扶貧搬遷；生態

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年3月6日

阿拉善盟地處內蒙古自治區最西部，總人口23.14萬人，其中農牧業人口6.12萬人，土地面積27萬平方公里其中沙漠、戈壁及荒漠草場各占1/3，雖然阿拉善盟土地面積較大、人煙稀少但是適宜人類生產生活的面積僅為1.65萬平方公里，系自治區12個盟市中唯一極度生態脆弱地區。

阿拉善盟共轄三旗四區，分別為阿拉善左旗、阿拉善右旗、額濟納旗，其中阿拉善左旗為阿拉善盟府所在地，總面積80，412平方公里，全旗共轄9個鎮4個蘇木138個嘎查村，是國家生態環境保護建設重點旗縣、自治區級貧困縣。總人口14.3萬人，其中城鎮人口8.9萬人，近5.4萬農牧民散居在綠洲、戈壁和沙漠腹地。境內風大沙多、干旱少雨、水資源缺乏，年均降水量137.6毫米，年均蒸發量達2，913毫米。分布著騰格里、烏蘭布和及亞瑪雷克三大沙漠和賀蘭山天然次生林區，黃河流經旗境85公里，沙漠面積3.7萬平方公里，占45.7%。自2001年西部大開發實施以來，阿拉善左旗大力度地推進草原、林業生態保護建設，使81%的草原實現禁牧、19%的草原實現草畜平衡，生態保護建設取得了顯著成就。

一、阿拉善左旗易地扶貧搬遷實施情況

近年來，阿拉善左旗采取各項措施大力實施生態環境恢復雖然取得了一些成績，但是由于其生態環境基礎較差，近1/3的人口生活在綠洲、戈壁、沙漠腹地造成了“一方水土養不起一方人”現象，生態環境保護任務依舊艱巨。

（一）搬遷現狀。阿拉善左旗“十三五”期間擬搬遷安置建檔立卡貧困人口851人，同步搬遷482人。按照國家人均面積和自籌標準執行易地扶貧搬遷工程資金投資嚴格，建檔立卡貧困人口人均建房面積嚴格控制在25平方米以內，自籌資金戶均不超過1萬元。2011～2015年搬遷轉移貧困農牧民1，870戶5，210人，年度計劃搬遷374戶1，042人，總投資47，084萬元。2016年易地扶貧搬遷工程總投資5，369萬元，搬遷建檔立卡貧困戶136戶334人，涉及7個蘇木鎮44個嘎查；2017年易地扶貧搬遷工程總投資8，506.2元，其中住房建設投資2，370.64萬元，基礎設施及公共服務設施投資6，135.56萬元。搬遷建檔立卡貧困戶200戶517人，涉及5個蘇木鎮45個嘎查。（表1）

（二）搬遷、安置方式。易地扶貧搬遷按照群眾自愿、應搬盡搬原則，以生態環境恢復、加快脫貧步伐為主，在建檔立卡精準扶貧的基礎上對生態環境脆弱地區實行移民搬遷、扶貧移民、生態移民。搬遷方式主要有行政區整體搬遷、自然村（村民小組）整體搬遷、建檔立卡搬遷戶個別搬遷但是由于阿拉善左旗地廣人稀，蘇木鎮、嘎查農牧民居住比較分散特別是額爾克哈什哈蘇木地處沙漠腹地，由于生態環境的制約農牧民多數是分散在戈壁各個地方。因此，易地扶貧搬遷以分散式搬遷為主，主要以住在偏遠地區農牧民以及有搬遷意愿的農牧民為主要搬遷對象，集中安置較少，多以分散安置為主要安置方式。安置地主要以縣域安置、鄉鎮安置為主，目前阿拉善左旗相繼建成移民小區4個、移民村2個，不僅改善了搬遷戶生活環境而且進一步完善了公共服務供給。

（三）搬遷方法及措施

1、資金整合加快搬遷進程。阿拉善左旗在易地扶貧搬遷進程中結合了部分農牧區危房改造以工代賑、天然林資源保護工程等涉農涉牧項目，以及對水資源供給、道路交通、電力資源等方面的基礎設施投入累計完成10，322萬元資金整合。政府部門安排各級領導干部下鄉駐村，推進異地扶貧搬遷的同時與精準扶貧相結合，做好精準到戶，精準到人，做好搬遷進城“帶頭人”。

2、搭建項目平臺，做好資金監管。根據國家對于易地扶貧搬遷的工作要求，特別成立易地扶貧搬遷工作小組，注冊成立了阿拉善左旗農興扶貧開發有限責任公司作為旗級項目投融資平臺和項目實施主體實施農業產業化項目投資建設、農村基礎設施建設、政府資金建設的易地搬遷扶貧項目的管理運營。對易地扶貧搬遷資金實行“物理隔離、封閉運行”，建立聯合驗收機制，由阿左旗扶貧辦、發展改革局、農工部、阿拉善左旗農興扶貧開發有限責任公司等部門聯合進行項目驗收，開展監督考核，扎實做好資金落實的各項承接工作，有效發揮扶貧資金脫貧攻堅作用。

3、結合建檔立卡，建立搬遷貧困戶檔案。在走訪填寫扶貧工作手冊的同時確定有意愿搬遷的搬遷戶，并且在建檔立卡信息系統中進行標記。同時，按照一戶一檔的要求，簽好搬遷安置協議、留存搬遷貧困人口身份信息，確保信息一致。

4、各項措施并用，確保搬遷戶基本生活。在實行異地扶貧搬遷過程中在確保生態環境恢復的同時確保搬遷戶搬遷后的生活保障，要“搬得出、穩得住、有發展、能致富”。目前，對全部搬遷的377戶851人貧困人口圍繞三到村三到戶項目實施，整合農牧業產業資金，以投資收益模式扶持發展肉羊產業，戶均扶持1.4萬元。鼓勵在行政村內就近集中安置的貧困戶依托當地資源優勢發展溫室種植、舍飼養殖、農牧家游等致富產業，提高搬遷貧困人口實現產業發展致富。

同時，通過政府引導扶持進城農牧民自主創業，安排自主搬遷進城移民中有就業意愿及勞動能力的貧困人口入駐“定遠營古城農牧民創業園”、“農牧民創業一條街”，從事蓯蓉、鎖陽、奇石及民族手工藝品加工銷售等經營業務，政府通過減免房租、稅費、提供小額貸款等方式給予政策上的支持，引導農牧民自主創業，實現穩定脫貧。通過社會保障政策兜底，將851人搬遷貧困人口全部納入新農合參保范圍，由財政補貼個人繳費200元，并針對貧困人口就醫住院費用報銷起付線降低50%，報銷比例提高5%，取消病殘兒童及重度殘疾人報銷起付線，實施免費體檢。并且每人按150元標準采購“減貧保”商業保險一份，實行低保、大病救助、臨時救助、醫療保障等保障措施應保盡保。

二、阿拉善左旗易地扶貧搬遷中存在的問題

（一）搬遷戶自身方面

1、戀鄉情結影響搬遷進程推進。分布在各蘇木鎮的搬遷對象大多數為少數民族農牧民，他們的搬遷意愿較低，政策理解不到位，再加上阿拉善左旗與甘肅、寧夏、蒙古國接壤，存在守土戍邊不宜搬遷的移民，蒙古族歷來具有獨特的戀土情節，歷來視守護土地為自己的重要責任，由于鄉土情結使大多數農牧民即使有搬遷進程的機會也不愿意把握搬遷進城的政策，不愿意搬離故居。并且搬遷戶大多以“40、50”農牧民為主，其文化程度較低對于政策的了解比較片面、不夠充分，抵觸情緒較強。同時，對政策的理解存在偏差，部分生活在生態環境較差地區的農牧民擔心搬遷移民后既失去生活保障又喪失屬于自己的宅基地。

2、對于搬遷后的生活存在顧慮。首先，搬遷對象多為農牧民，他們長期居住于農牧區，主要以放牧為主要生產、生活方式，對搬遷進城存在許多顧慮，擔心自己無法適應城鎮生活，不僅僅對于生活方式存在憂慮，人際關系網絡方面也面臨很大的挑戰，居住在蘇木、嘎查的農牧民之間多為“小圈子”社會這與城鎮鄰里之間關系淡薄截然不同，這種差異性使農牧民對搬遷進程“聽而卻步”；其次，搬遷后生活保障問題。目前對移民提供的各類產業扶持、政策支持僅僅適用于“60、70”農牧民，對于年紀較大的農牧民來說搬遷后沒有穩定的生活保障。

3、穩定搬遷戶的難度較大。對于已經搬遷進城的移民來說，易地扶貧搬遷戶搬遷進城后穩定其居住的難度較大。多數易地扶貧搬遷戶存在享受購房政策后將其轉手變賣，之后再回到鄉村居住的現象或者以搬遷進城的名義將獲得的房屋供子女在城鎮居住。移民具有較強的動態性，人數也不少，目前來看并沒有穩定搬遷戶的有效措施。

4、就業積極性不高。為了能夠給有勞動力、有就業意愿的移民提供政策上支持，特別安排“定遠營古城農牧民創業園”、“農牧民創業一條街”，但是目前創業園、創業一條街存在空置、客流量低迷等現象，由于減免房租、稅費沒有虧損負擔導致許多商戶積極性不高并且政策依賴性越來越強。僅僅提供創業條件、硬件設施難以使移民擁有穩定的生活保障，移民缺少有關創業就業方面的知識。

（二）搬遷戶安置方面

1、阿拉善左旗綠洲井灌區地下水嚴重超采，造成水位下降、水質惡化，已處于大面積收縮狀態；揚黃灌區也因受灌水指標限制，部分耕地處于撂荒狀態。鑒于這種情況，依靠第一產業安置已沒有可能，只能走依托城鎮二三產業轉移發展的路子。

2、發展二三產業，又面臨提高職業技能難、實現穩定就業難等諸多現實困難。從搬遷移民的生產生活看，部分由于缺乏必要的職業技能，加之擇業要求過高，遷入城鎮后找不到就業門路，生活一直得不到有效保障，生活水平確實有所下降，給地方政府帶來了較大壓力。

3、從雨露花園小區（移民小區）建設情況看，搬遷安置移民每戶需投入15萬元，而上級專項資金每戶投入還不足2萬元，每戶缺口資金達到13萬元，這些缺口資金都需要地方政府想辦法解決，極大地加重了地方政府的籌資壓力。

（三）搬遷進程方面

1、資金短缺，資金來源狹窄。由于阿拉善盟建檔立卡貧困戶中有搬遷意愿的單戶單人貧困戶很多，加之物價成本高，如按照自治區工程方案精神，建房補助按每人2萬元、面積按人均25平方米標準實施，不能滿足其正常的基本生活生產需求。目前，易地扶貧搬遷工程主要以自治區下達搬遷補助資金以及政府補助搬遷農牧民住房為主，投資補助偏低，與此同時由于群眾自籌資金等原因，覆蓋的范圍不夠全面，易地扶貧搬遷工程缺乏持久活力，還不能完整地覆蓋到貧困人群中的弱勢群體，如孤寡老人、貧困失獨家庭等。

2、部分少數民族文化缺失。大量的農牧民搬遷進城后就不再從事過去的生產、生活方式。客觀條件的改變影響著少數民族文化的傳承與保留。居住在蘇木嘎查的農牧民會根據當年牲畜的養殖情況舉辦敖包祭、那達慕等傳統少數民族活動。隨著農牧民搬遷進城的數量增加，此類少數民族傳統活動也會愈加減少。

3、工程建設審批繁瑣，制約建設施工。易地扶貧搬遷工程建設工期與審批程序、資金投入與項目實施、群眾參與與產業扶持之間存在矛盾。制約了易地扶貧搬遷工程的按期推進和有效實施。工程建設前期的申報審批手續繁瑣、部門工作相關費用負擔較重，影響著移民安置點的建設施工進度。

三、阿拉善左旗易地扶貧搬遷相關策略

（一）加強政府引導、扶持作用。異地扶貧搬遷政策的實施不能夠只靠政府從中推進、實施，更需要發揮政府的積極引導、扶持作用，讓農牧民主動參與到易地扶貧搬遷的大軍當中。首先，對于移民搬遷過程中所產生的宅基地、戶口遷移、土地轉讓等問題做好有效的協調與處理，避免在政策實施過程中產生不必要的糾紛；其次，政策實施過程中做好政府引導多部門共同確保政策持久活力。易地扶貧搬遷政策涉及多個部門共同實施，每個環節牽涉的部門也不相同，易地扶貧搬遷小組成員應當涵蓋到各個部門共同推進搬遷進城，鄉村就近安置加強政府監管、管理力度；最后，多方統籌資金、加大資金扶持。阿拉善左旗作為自治區級貧困縣，其貧困面大而分散，政府財政能力有限的情況下需要發揮積極的政府扶持作用，多方統籌資金，多渠道融資解決好安置區公共設施建設、文化教育投入、醫療衛生保障、移民區生態環境保護。

（二）形成符合地方實際的易地扶貧搬遷體系。易地扶貧搬遷政策具有綜合性以及復雜性，不是單單提供搬遷機會，還要各項措施同時進行為移民提供后續保障，促進生態恢復。搬遷不僅要遵循自愿為主、應搬盡搬原則，還要在分析各地區生態環境現狀、是否適宜放牧、人類居住的基礎上根據其搬遷意愿精準識別易地扶貧搬遷戶。以搬遷意愿為主精準安置模式，及時更新完善移民的相關信息，做到精準化管理、服務，從而提供有利的生活保障。充分發揮好社區的積極作用、領導干部“帶頭人”作用、幫扶單位的積極作用，精準到戶、精準到人，為易地扶貧搬遷實施期限內所有住戶提供搬遷便利。（圖1）

（三）完善移民搬遷政策后續保障。首先，對搬遷進城且擁有勞動能力、就業意愿的移民提供政策上的扶持、就業平臺的同時注重扶貧與扶智相結合，加強就業培訓、指導，增強就業指導性服務、樹立優秀商戶作為學習典范宣傳，對在“定遠營古城農牧民創業園”、“農牧民創業一條街”創業的移民定期回訪幫助解決就業中存在的各種問題。目前，阿拉善左旗正在打造全域旅游以此為契機加大關于定遠營古城的宣傳力度，打造吃、住、娛樂、購物綜合性旅游區，為農牧民創業園增加客流量，幫助實現就業，增加收入；其次，對村內就近安置的移民保障其住房、醫療衛生、文化教育等基礎投入，加大養殖示范區建設，按照“基地+企業+貧困戶”運行模式，鼓勵農牧民實物折資入股企業由企業負責生產經營，“以羊入股，按股分紅”從而有效穩定就近安置移民生活保障；最后，對于守土戍邊不宜搬遷的邊民，提供住房安全、飲用水安全、基礎醫療保障、惠民補助等全方位保障，建立守土戍邊邊民信息系統，維護邊境安全穩定的同時為邊民提供有效、及時的幫助。

四、結語

目前，全國各地都在為全面建成小康社會、堅決打贏脫貧攻堅戰而不懈奮斗，阿拉善左旗作為內蒙古西部偏遠地區其易地扶貧搬遷工程實施現狀、存在問題方面的研究以及地域的特殊性對于日后工程有序推進，打贏脫貧攻堅戰具有深遠的現實意義。易地扶貧搬遷工程的實施不僅能夠有效促進生態環境恢復而且對于改善農牧民生產、生活環境，加快美麗中國建設、促進生態文明建設有著積極作用。

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