PPP模式下工程項目管理實踐研究

秦文筠

摘要： 隨著我國社會經濟水平的快速提高，PPP（政府和社會資本合作）模式越來越多的出現在社會基礎設施建設中，與傳統的工程建設方式相比，PPP模式在表現出了巨大發展潛力的同時，其項目風險因素復雜、工程管理難度更大。因此，本文在從PPP模式的概念出發，對PPP模式下工程項目管理的特點與方式優化提出了自己的見解。

Abstract： With the rapid improvement of China's social and economic level， more and more PPP （Public Private Partnership） models have emerged in the construction of social infrastructure. Compared with traditional construction methods， the PPP model has shown tremendous potential， but its project risk factors are complex and the management of projects is more difficult. Therefore， this paper starts from the concept of PPP mode and puts forward the author's own opinions on the optimization of project management characteristics and methods in PPP mode.

關鍵詞： PPP模式；工程管理；管理優化

Key words： PPP model；project management；management optimization

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）13-0021-02

0 引言

PPP是Public Private Partnership的簡稱，即政府和社會資本合作的模式，這種模式將社會資本中私營部門先進的管理模式和豐富的實踐經驗與政府強有力的政策支持結合起來，再加上私營部門相對充足的資金優勢，保證了項目建設的建設效率和正常運營，解決了社會基礎設施建設項目中政府資金不足和經驗缺乏的難題，在國外基礎設施建設中有較為廣泛的應用。而在我國，由于起步時間較晚，PPP模式依舊處于初級的發展階段。分稅制改革以來，我國地方政府的收入減少，面對日益提升的公共設施建設需求顯得更加力不從心。在這種大背景下，PPP模式在改善政府財政負擔和提升設施運營效率方面具有巨大的發展前景，國外的發展經驗已經充分說明了PPP模式在公共設施建設中的可行性。從這個方面來說，提升和完善PPP模式下工程項目的管理水平具有重要的研究價值。

1 PPP模式下的項目管理特點

PPP模式將政府與社會資本的優勢有機的結合在了一起，并通過特許經營等方式，將設施收益等權利部分轉讓給了社會資本，PPP模式下的雙方通過制度性的約束，將二者的責權關系、收益、風險分擔等等進行了充分、明確的規定。相較于傳統項目管理而言，PPP模式下的工程項目管理具有以下特點：

1.1 項目管理決策和監管難度較大

有別于傳統項目施工管理的是，PPP模式下的工程項目往往是由政府通過召開會議等方式，成立建設項目領導班子，對擬建項目進行可研分析，并結合項目前期代理機構、咨詢機構等進行PPP項目實施方案編制，結合政府財政等有關部門對PPP項目的審批意見，最終形成完整版的PPP項目實施方案。在這個過程中，為了進一步縮短PPP項目的建設周期，項目的立項、可研、勘察設計及相關報建手續一般隨著報審過程同步實施，以上工作先于社會資本及項目公司開展。在PPP項目公司成立之后，再將項目設計規劃中相關的資料和工作進行移交；此時政府的實施機構角色產生了變化，原則上不再參與項目的具體建設和運營工作，轉而開始對項目的建設、運營進行監管。在這個移交的過程中，可能原有資料和工作無法100%的移交到位，如果過程控制不理想或監管失效等等原因都會對PPP項目的建設產生不利的影響。

1.2 PPP模式風險因素更加多變

從國內外實踐情況來看，PPP項目的實施中一般沒有清單、分項報價、信息價以外材料價等資料信息，并且PPP模式實施的工程項目一般為社會基礎設施，可參照的項目品質標準較少，項目整體造價不能實現精準的控制，由社會資本和政府共同成立的項目公司資金需要根據項目的進度計劃及時跟進，如果資金供給出現問題，那么就可能造成工程建設進度減緩甚至停止的情況出現。另外，由于基礎設施建設項目自身的特性，項目不能有太長的建設周期，且必須對社會公布明確的完工日期，如果因為不確定的風險因素造成工期的滯后，將可能影響到政府的形象。

1.3 多方參與合同關系復雜

除了政府實施機構和PPP咨詢機構等重要的主體之外，PPP模式下的工程建設項目前期參與決策和磋商的單位較多，通常PPP項目的合同體系中主要包含了政府授權機構、政府實施機構、政府工作前期代理機構、成交社會資本及項目公司，還包括有承包商、貸款方、運營商、原料供應商、保險公司等眾多的相關機構，這些參與方的利益關系及其衍生的交易關系也更加復雜，為PPP項目的合同關系管理帶來了不小的挑戰。

從另一個方面來說，PPP工程建設項目的合同包含了授權協議、投資框架協議、股東出資協議、融資協議、施工承包協議等等，不同的協議在規范不同領域合作方式與合作內容之外，也大大增加了協議管理難度。

1.4 工程建設質量與經濟效益的平衡博弈

從我國PPP項目的實際建設來看，大部分PPP項目的投資、施工都是以中標單位為主，政府授權機構參與項目實際建設的情況較少，參與和控制項目建設程度都較低。實際建設單位往往都是以盈利為第一目標，當項目盈利存在不確定因素或者預期出現虧損的情況時，承包商很有可能會在工程建設質量和自身所得利益之間權衡，二者的博弈結果將會在很大程度上影響項目的建設質量和建設功能，因此，PPP模式下工程建設質量與經濟效益的平衡也是工程項目管理的重要內容。

2 PPP模式工程項目管理體系構建

基于上文的描述，PPP模式下工程項目管理需要建立一套更加科學、更加適合我國基本國情的管理體系，具體可以從以下方面入手：

2.1 建立科學有效的工程項目管理制度

沒有規矩，不成方圓。在比傳統工程建設項目更加復雜的合同關系中，無論是直接建設單位還是政府的監管機構，都需要一個共同的建設標準進行約束和規范，因此，建立科學有效的工程項目管理制度具有重要的意義。在政府和社會資本共同建立的項目公司落實總包合同之前，需利益相關各方積極磋商，確定各個項目參與方具體的管控策劃內容、職責、權利，最終達成項目參與方共同認可的工程管理制度。

由于PPP工程項目參建單位較多，其管理方式較之于傳統工程建設項目更為復雜，這就要求在PPP工程項目建設過程中需要高效的信息傳遞效率，因此，PPP模式下工程項目可以利用先進的科學技術，建立一套完善的信息管理系統，在理想的狀態下，該信息管理系統可分為兩級，一級作為項目決策層溝通項目重大決策和實時監控項目實施進展，第二級平臺作為施工項目參與方就現場工程實體資料和信息傳遞和共享之用，有了信息管理系統的支持，PPP工程項目可以將工程規劃、建設、運營信息進行完整、及時的傳遞，并且信息關系統的可追溯功能能夠進一步提升項目運營、決策的合理性。

2.2 強化PPP模式下工程項目質量控制

結合PPP模式工程項目建設的特點，強化工程項目質量控制可以從投控管理和招標采購管理入手。

第一，投控管理；PPP工程項目在建設過程中所需要的工程設備、材料等需求往往不會公開招標，而是由成立的項目公司組織相應的活動進行采購，在這個過程中，設備型號的選擇、材料價格的控制等都存在一定的不確定性，投資控制的難度較大，這就對全過程的跟蹤審計提出了更高的要求。對此，可以采用三級管控的方式提升PPP工程項目投控管理，即采用項目公司內審、造價單位出身、審計局跟審的方式展開，三級管控相互補充、相互完善，相互融合，可以明顯提升PPP工程項目管理的質量。第二，招標采購管理；在PPP模式下，工程項目必須要控制分包，政府要充分發揮監督的作用，堅持讓專業的隊伍做專業的工程，鑒于PPP工程項目的建設期不會太長，一些項目可以采用邀請招標的方式進行施工材料、施工設備的采購，既能有效控制工程投資，又能防止施工單位和設備材料供應商惡性競爭導致工程質量和進度的失控。

2.3 完善PPP工程項目管理監督檢查和反饋機制

結合國內外PPP項目的實踐來看，PPP項目的建設主體多為基礎設施或者公共服務項目，這種關乎民生的建設內容往往會受到社會各界的廣泛關注，因此，項目的管理機構應當定期組織項目管理監督檢查活動，保證工程建設的建設質量和建設效率，充分發揮監督檢查作用，將項目建設管理責任落實到位，提升PPP工程項目管理效果。另外，完善的管理反饋機制也是提升PPP工程項目管理質量的必經之路，項目公司作為PPP工程項目的實際執行者，對所有參與建設的單位從進場、施工、竣工、移交等環節要充分做到全程監督、嚴格管理，如果發現有違反施工現場管理、內業資料管理、安全文明施工管理等情況必須按照規定進行處罰，并在相關人員完成整改之后關注整改效果，并按照反饋機制向上級責任單位進行通報，進而總體提升PPP工程項目管理質量。

3 結論

總體而言，PPP模式在我國仍然處于初級階段，在不斷的嘗試和總結后，一套具有中國特色的PPP實踐模式正在不斷的形成和完善中，對于資本市場并不十分完善的中國而言，提升PPP模式下工程項目管理水平是提升我國社會主義社會建設中具有重要意義的嘗試。同時，我們應當清醒的認識到，根據地區及PPP項目建設內容的不同，PPP模式下工程項目管理方式也不同，如何結合地區及項目特點進行更加有針對性的工程項目管理需要我們更加深入的研究和探討。

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