哈爾濱霧霾污染治理的法律對策

劉一鳴 李昱川 張夢林 李怡然

東北林業大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150000

一、哈爾濱市霧霾污染現狀治理

(一)哈爾濱市霧霾現狀

與全國范圍內的主要城市相比，哈爾濱市的空氣質量較差。與華北等地全年皆有霧霾不同，哈爾濱近年患上的是一個“季節病”，其全年的PM2.5的指數適中，冬天的PM2.5濃度明顯高于其他季節。2012年3月因為國家環境保護部正式發布的《中國環境空氣質量標準》修訂版PM2.5首次被納入污染物監測范圍)這一數據低于我國關于二類環境空氣功能區年平均35微克/立方米的限值以及世界衛生組織的過渡標準。

哈爾濱市的供暖期間為每年的10月下旬到下一年的4月下旬，是哈爾濱空氣污染最為嚴重的時間。以PM2.5為例，哈爾濱2015年10月的平均PM2.5從9月的22.3微克/立方米上升到了55.9微克/立方米。如果單獨統計十月供暖季開始后的10天，其平均PM2.5濃度則達到了73.4 微克/立方米。

數據來源：環保部空氣質量日報

(二)哈爾濱市的霧霾成因

1.哈爾濱市地處我國東北地區，周邊的農村地區以商品谷物業為主，由于科技水平的限制以及當地農民相關意識的淡薄，使得秋冬季節大量焚燒秸稈的現象非常嚴重。2015年哈市年產秸稈量在1700萬噸左右，綜合利用率不到30%，大部分集中在10-11月焚燒，重污染天氣明顯增加。這對哈爾濱的霧霾現象起到了推波助瀾的作用。

2.供暖是燃煤哈爾濱冬季霧霾濃度全年最高的主要原因，冬季供暖燃煤鍋爐集中起爐，根據哈爾濱政府網站的相關數據得知，目前哈市年供暖燃煤量已超1000萬噸，進入10月燃煤污染物排放量劇增，煤煙型污染特征明顯。

3.廢氣排放也是哈爾濱霧霾形成的原因之一，2015年，哈爾濱地區的二氧化硫累計排放量超過3萬噸，哈爾濱的工業、生活和集中式污染治理設施二氧化硫排放量在省內最大。哈爾濱氮氧化物排放量超過5萬噸。在全省范圍中，工業、生活和集中式污染治理設施氮氧化物排放量最大。哈爾濱地區的煙塵排放量也超過了4萬噸。黑龍江各地區中，工業、生活、機動車和集中式污染治理設施煙(粉)塵排放量最大的均是哈爾濱。

(三)治理現狀

1.監測現狀

在哈爾濱政府實施《環境空氣質量標準》前，哈爾濱市環境空氣的監測范圍為可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、降塵。據統計，哈爾濱市區環境空氣首要污染物基本上為可吸入顆粒物。從2013年開始，開始進行新增監測細顆粒物PM2.5。

2.已頒布的法規條例

哈爾濱市政府結合自身的地域條件于2016年頒布了《哈爾濱市2007年，英國修訂《空氣質量戰略》，新增對PM2.5的監控要求，并提出燃污染防治條例》。該《條例》對燃煤生產、加工、儲運、購銷、使用單位和個人做出了規定，嚴格控制高耗能、高污染、低熱值燃煤項目建設。建立高耗能、高污染行業過剩產能退出機制，依法制定財政、土地、金融等扶持政策，落實節能環保標準，支持、引導相關企業退出或者轉型發展業停產或者限產。

3.治理措施

根據哈爾濱市環保局公布的政策信息中得知，哈爾濱將在嚴加管控燃煤污染，加大燃煤抽檢和執法檢查力度的同時，開展燃煤運輸稽查工作。

二、發達國家治理PM2.5的立法實踐

(一)英國

伴隨著工業革命的開展，英國的空氣污染問題越來越嚴重。從1952年為開端，此后的6年內倫敦又連續發生了12次嚴重的煙霧污染事件。1956年當局通過并實施《空氣清潔法》，此為世界上第一部空氣污染防治的法律。法律規定：倫敦城區內的發電廠全部關閉遷到郊區或者邊沿地區；在規定的城區內只能使用無煙燃料，禁止含二氧化硫濃度高的黑煙排放；大規模改造居民傳統爐灶，減少用煤量推進天然氣的使用，冬季逐步采取集中供暖；提高工業企業煙囪高度，建立無煙區并在區內禁止使用產生煙霧的燃料。英國政府還設立了獎懲機制，由地方政府補貼無煙區內壁爐改造費用的70%，而違反者則處以10英鎊到100英鎊的罰款或最高三個月監禁。同時成立的清潔空氣委員會負責監督法案實施后的空氣污染情況；合理調整經濟比重。之后制定的一系列法案更加細致，由概括到具體。1974年出臺《空氣污染控制法案》，此法律囊括了廢棄物、水污染、空氣污染、噪聲污染的治理方案，是一部綜合性的法典。2003年，《英國能源白皮書》中首次正式提出低碳經濟概念，提出將于2050年建成低碳社會。到2020年前將空氣中PM2.5的年平均濃度控制在25μg/m3以下①。在信息公開方面：英國公民獲取空氣質量信息的途徑不被公權力所壟斷，其可根據《自由信息法》中的法律規定，向政府索取有關的資料。英國大氣污染治理的立法從國家、社會、個人三個方面分工明確，在獎懲機制上也逐步完善。

(二)美國

美國于2006年修訂了最新的PM指標，將PM2.5的日標準由65每立方米修改為35微克/每立方米，年均濃度設15微克/每立方米。歐盟最新發布環境質量標準將PM2.5的年均濃度指標設為25微克/每立方米，兩者均要嚴于世界衛生組織的第一階段指導值。其次，制訂總量控制目標和區域減排戰略。為改善PM2.5污染狀況，美國EPA于2005年發布了“清潔空氣州際法規”(CAIR)，期望通過對各州的PM2.5等前體物的綜合控制，使PM2.5濃度未達標區的面積分別減少95%和67%。②

三、法律性對策

(一)參考京津冀一體化發展模式并結合國外發達國家立法經驗，打造“東北環保一體化”

1.建立東北地區各省市規劃的統一協調機制。各地區在制定規劃時可以進行相互協商，要以區域的整體利益最大化為發展前提，既要考慮自己的切身利益，也要顧及對周邊地區可能帶來的消極影響，有效避免各區域之間的重疊建設、不良競爭和資源浪費，大力完善區域環境法律體系。

2.重視區域整體立法。在東北地區的環境立法中，應堅持以“可持續發展戰略”為指導思想，既要重視污染治理也要保護生態環境。兼顧對環境的建設與保護。既要具體問題具體分析，也要從整體入手，從全局出發。區域之間發展水平存在巨大差異，地區經濟的發展增幅導致在東北地區內部治理環境污染的力度與主動性上存在著巨大的差距。因此單個經濟區域內的政策往往只會更有利于本區域內的經濟發展，所以我們應該站在東北地區一體化建設的整體高度來制定適應未來發展的法律體系建設。

(二)“互聯網+”提高執法效率

1.運用大數據系統精準管理

運用大數據系統建立哈爾濱區域環境監測網絡，鑒于哈爾濱存在的霧霾問題，應分區建設相對應的大氣污染監測管理系統。有關的氣象部門要強化地區多功能的監測網絡，提高霧霾天氣的實時監測，中長期監測，應急監測，尤其是季節性監測能力。加強地區內環境監測工作的合作，及時準確、完整地掌握區域空氣環境質量及其動態變化趨勢，為空氣污染防治提供科學的決策依據。并且及時跟蹤污染源(秸稈、劣質煤、工業排放等)變化情況，準確預警秸稈燃燒或工業排放等嚴重超標的環境突發事件，逐步形成科學的網絡運行機制和信息發布機制。

同時還應加大農村區域環境污染檢查監測及處罰工作。當前哈爾濱環境保護監察力量分布不均，城市內環境監測檢查人員編制數量、人員素質、設備條件均優于農村區域，因此更多污染企業也已經開始逐步進行企業外遷，將污染物的排放逐漸向農村進行轉移，因而會具有更大的隱蔽性和危害性。而且，農村地區存在大量閑置的秸稈，并且其處理成本較高。因此，我們在加大城市污染治理的同時也必須加強對農村污染的監察及檢查治理力度，在制定相關法律法規時也必須要充分考慮到農村區域的特殊性。

2.在線實時高效監管

“互聯網+”的手段具有很強的信服力，該模式可以做到威懾潛在的違規污染行為。通過對數據進行整合及分析，相關技術人員可以有理有據的進行科學的監督與管控。“互聯網+”在將來的趨勢是，監管人可以了解監管區域的產業結構、總體污染量，為以后工作的展開提供方向與指導；專業的監控技術人員可以通過實時監控的數據，準確、及時的識別重點可疑的違規污染源對象，進一步分析之后得出其存在的排污違規行為和依據，是監管的效率及準確率得到提高。

(三)組織環保宣傳

1.在社會宣傳方面，社會對于環境保護法的宣傳的重視程度歷來力度不大，或者只是單純的停留在學校給學生們的知識普及層面，忽略了對成年人群的普及。社區委員會等基層組織可以在周末時候舉辦畫展，圖片展，影片展等相關的文體活動，由于視覺對人的沖擊是最直觀且深刻的，通過這些方式，可以直觀的傳達目前的大氣污染的嚴峻性。在公交站，公交車，地鐵等公共交通平臺進行宣傳，將大氣污染的最新法律法規以及哈爾濱市關于大氣污染防治制度建設現狀展示給公眾，建立多元的公眾信息平臺。

2.在企業宣傳方面，應組織大氣污染相關企業主進行環境法考核，因為環保向來不是出臺法規，嚴格處罰就能制止的，只有排污者切身做到減排，大氣質量才能真正得到改善。因此市政府可以出臺條例，規定大氣污染相關企業相關負責人不定期進行與環境法相關的法律法規考核，以試卷形式進行，對于考核不合格的企業，采取限期整改，罰款等方式，讓排污者真正做到不敢排，不能排以至于不想排。

(四)建立環境警察制度

環保警察制度目前已經在北京，遼寧，廣東等省市開始了試點，對于環境污染問題起到了震懾作用，并且

取得了比較好的社會效益。因此我們建議在哈爾濱市范圍內組建“環保警察”隊伍，民警日常配制的警用工具在環境保護支隊均會配備，負責環境保護領域重大敏感或跨區行政執法活動的執法保障；重大案事件的現場處置和刑事案件偵查審理等工作；配合相關行政執法部門開展聯合執法。這有利于加強執法力度，環保部門屬于行政執法機關，只有行政執法權，在執法中經常遭遇企業不配合調查的情況，有的甚至暴力抗法、毀滅證據。環保警察具有刑事執法權，現場查處時可采取強制扣押、刑事拘留等強制手段；這有利于提高案件的處理效率，保證證據的時效性，在執法過程中明確分工，環保部門側重于大氣污染監測的技術層面的工作，環保警察在收集情報、調查取證、案件偵查等方面優勢更為明顯。

[ 注 釋 ]

①倫敦告別“霧都”，嚴密法條下全民參與治理[N].網易新聞，2013-10-17.

②歐美如何治理PM2.5[N].21世紀經濟報道，2013-1-18.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]張怡銘.我國借鑒倫敦立法經驗治理霧霾的可行性研究[C].決策論壇-科學制定有效決策理論學術研討會論文集(上)，2015：8-9.

[2]劉鴻雁.我國大氣污染防治法律與制度研究[D].華東政法大學，2014：40-45.

[3]郭書海.關于東北霧霾的成因與對策[J].前進論壇，2013(1)：47.

[4]于鈞泓.北京市PM2.5污染治理法律對策研究[D].首都經濟貿易大學，2013：5-18.

[5]渠雪.淺談霧霾天氣成因及治理措施[J].科技資訊，2013，11：144.

[6]李金嵐.論霧霾天氣的成因危害及防治措施[J].資源節約與環保，2013，10：146.

[7]楚道文，安如喜.論我國移動源大氣污染防治制度的完善——以<大氣污染防治法>規范分析為視角[J].法學雜志，2013(08)：41-49.