耕地保護補償資金分配認知及其影響因素探究
——基于全國563份地方國土管理人員①調查問卷的實證分析

周小平，李小天，黃烈佳，王柏源

（1.北京師范大學政府管理學院，北京 100875；2.湖北大學商學院，湖北 武漢 430062；3.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

當前，建立耕地保護補償機制，對耕地保護主體損失的土地權益實施補償，促使其自覺自愿地保護耕地，從而在提升耕地保護績效的同時維護社會公平逐漸成為政府和學界的共識。在此背景下，中國學者在耕地保護補償理論依據、補償模式及運行框架、補償標準等研究方面取得一些階段性成果[1-6]。筆者前期基于耕地保護外部性內部化和機會損失補償的基本原理，對耕地保護補償的經濟機理、全國“雙縱雙橫”補償模式以及補償標準測算方法進行了系列研究[7-10]，明確了耕地保護補償運行框架及全國區域性（省、地市級）補償標準。那么，以此標準確定的區域補償資金如何更為有效、簡便地向基層分配就成為迫切需要解決的問題。已有研究都是從耕地保護的微觀主體（農戶）的補償意愿和認知出發，探討補償資金的分配方法和補償方式[11-18]。從筆者多年對該問題的深入研究特別是農村調研經驗來看，在中國現行體制下，耕地的法定權利人（農村集體、村民）實際上對于耕地的支配能力和規劃決策能力并不強，“地該怎么用”很大程度上取決于地方國土管理人員的決策；調研實踐也發現，從地方國土管理人員處獲取的信息其真實性、有效性遠遠強于農戶一對一訪談，尤其是農戶相比于地方國土管理人員，缺乏對宏觀問題的理解，只關注自身利益，對于補償要求存在漫天要價或者漠不關心的普遍問題，調研質量較差。因此，本文嘗試以地方國土管理人員為調查對象，研究其對耕地保護資金分配的認知及分配的影響因素，以揭示耕地保護補償資金分配機理，為耕地保護補償資金合理有效分配提供理論參考。同時，綜合國外耕地保護的相關文獻，研究視角主要集中在如何發揮市場作用保護耕地以及評估補償資金的使用效率上，缺乏對國土管理人員這一特殊群體的關注。因此本文是對這方面的一個補充和完善。

1 研究設計

1.1 研究方法

本文通過實地調查法和問卷法收集相關數據，采用描述性分析方法，從補償資金的分配依據②分配依據：指資金分配的根據，如按面積平均分配，按耕地面積及產量分配等。、分配因素①分配因素：指影響某一區域補償資金分配多少的因素。、分配對象②分配對象：指同一區域內不同的耕地保護主體。和補償方式③補償方式：指資金下發方式，如現金、實物等。等方面分析地方國土管理人員對耕地保護資金使用的認知情況，并使用因子分析法探索影響耕地保護補償資金分配的主要因子。

1.2 數據來源

本文通過問卷調查收集研究數據。為了使樣本具有代表性，問卷的投放分為兩步：第一步，在國土管理人員全國培訓會上發放問卷，參會人員來自全國各個省的不同層級國土系統工作人員，符合整群抽樣特征；第二步，課題組綜合考慮了經濟發展水平、區位分布、地域類型等因素，在東中西部選擇重點地區，如湖北、福建、浙江、重慶等省（直轄市）通過問卷進行重點調查，體現區域差異。2016年6—9月，共發放問卷787份，其中電子問卷187份，紙質問卷600份。回收問卷767份，回收率達到97.5%，經過整理得到有效問卷563份，有效率為73.4%。

1.3 變量定義

關于耕地保護效果的影響因素，國內外研究者從地理、人口、經濟和政策等多方面進行了較為全面的剖析，本文綜合相關文獻的研究成果，結合中國耕地保護工作的實際情況，從耕地資源稟賦、耕地資源依賴度、耕地資源保護情況和經濟發展情況等方面選取了17類可能對地方國土管理人員分配耕地保護補償資金產生影響的因素，各變量的具體定義見表1。其中，問卷第二部分的資金分配影響因素與資金分配對象均采用李克特量表，按照9點正向積分方法（1表示非常不重要，9表示非常重要）。

2 實證結果與討論

2.1 信效度分析

2.1.1 信度分析 在行為認知量表中檢驗信度的常用方法為克朗巴哈系數α（0—1），系數愈高，量表的內部一致性愈佳。通過SPSS 19.0進行信度分析，問卷的影響因素量表與各變量的信度值都大于0.8，說明量表的內部一致性信度好，各個變量的可靠性均達到良好水平。

2.1.2 效度分析 主要分析內容效度與建構效度。內容效度即測驗內容能否反映所要測量的心理特質，能否達到測量的目的。調查問卷是在有關專家的指導和建議下對問卷內容和結構多次修改完成的，問卷的合理性可以得到保證。因此，本問卷的內容效度較高。建構效度是指實際的測驗分數能解釋多少某一心理特質。對問卷進行探索性因子分析時，除個別題目的歸屬有所出入外，其余的結果和設想基本一致，這在一定程度上說明了問卷的建構效度較好。

表1 變量定義表Tab.1 Variable def i nition

2.2 分配認知特征的描述性分析

2.2.1 分配依據的認知特征 在中國，從中央、省下發到地方的財政資金，如農業補貼，不管來自哪個部門或以什么名目，相應的地方管理人員作為資金分配管理的決策者與參與者，對資金如何更有效地分配有比較豐富的經驗。因此在耕地保護補償資金的分配上，把握地方國土管理人員對耕地保護補償資金分配的認知有利于政策的實施與優化。從調查結果可見，多數（48.0%）地方國土管理人員認為要按照耕地面積和質量劃分檔次分配耕地保護補償資金；其次是要綜合面積產量及區域差異（40.7%）；只有11.4%的人認為按照耕地面積均分。該結果表明多數地方國土管理人員開始注重補償資金的使用效率，能夠比較理性地進行資金分配，不再是以往簡單按面積均分。這進一步說明本文研究耕地保護補償資金分配認知及其影響因素的必要性。

2.2.2 分配對象的認知特征 根據外部性理論，耕地保護主體在耕地保護和使用過程中，對國家的糧食安全和區域的社會、生態效益有積極貢獻，只有將這種外部性 “內部化”，才能客觀體現耕地保護的真實價值。因此，政府應該代表享受正外部性的社會群體（主要為城鎮居民）或耕地保有量小的區域對耕地保護主體進行補償，這里的耕地保護主體就是耕地保護補償資金的分配對象。根據中國耕地利用和管理的制度安排，耕地保護補償資金分配對象包括了縣、鄉鎮政府、農村集體組織、農民等耕地實際使用者。其中，農民等耕地實際使用者作為分配對象已是共識；而在實際的耕地保護過程中，相對于農民等耕地實際利用者而言，基層政府（指縣、鄉鎮政府）才是決定耕地資源能否得到切實保護的關鍵主體，這是由中國土地公有制和城鄉二元制決定的，最直接的影響是耕地保護的限制會減少縣級政府的土地出讓收入，通過補償激勵地方政府的耕地保護行為，基層政府理應納入分配對象；此外，農村集體組織是農村土地的名義所有者，具有一定的管理職能。

綜上，筆者將耕地保護補償資金分配對象分為：有承包經營權的農戶、種糧大戶等耕地實際使用者、農村集體組織、鄉鎮基層政府與縣級地方政府。從調查結果以及頻率表（省略）可知，地方國土管理人員一致認為耕地保護補償資金應該補償多個相關對象，補償對象先后順序為有承包經營權的農戶（7.47）、種糧大戶等耕地實際使用者（7.03）、農村集體組織（6.60）、基層政府［鄉鎮（5.75）和縣級（5.38）］。地方國土管理人員對分配對象的認知差異不大，認為耕地實際使用者以及農村集體組織是最需要補償的主體，對縣政府和鄉鎮基層政府的補償分配重要性認知的均值已達到了5以上，說明相較于以往將農戶作為唯一補償對象的普遍認知而言，地方國土管理人員已經逐步認識到基層政府在耕地保護中起到的關鍵作用。

2.2.3 補償方式的認知特征 確定不同主體的資金分配比例或額度后，進一步明確這部分資金以何種補償方式分配給受償主體才最受歡迎，不同的主體是否有自己的偏好，這是補償方式調查的主要目的。

（1）對農戶的補償方式。對農戶的補償方式主要有間接補償與直接補償兩種類型。根據調查分析（表2），地方國土管理人員認為最優的補償方式為把錢用來給農戶買保險和修護農戶的承包地，分別為6.74和6.72，而部分發錢、部分發東西以及不發錢只發東西這兩種方式的認同度較低。補充訪談表明，這兩種方式在具體操作過程中比較麻煩，分配成本高，因此，為了省事，把錢全發給農戶這種補償方式的認同度也達到了6.04。綜上所述，地方國土管理人員認同度較高的間接補償方式體現了對農民補償的可持續性與長效性，同時，出于對農戶的信任與尊重，把錢直接發給農戶的方式也被地方國土管理人員廣泛采納。

表2 耕地保護補償資金的補償方式（農戶）Tab.2 Compensation methods of farmland protection compensation fund （rural households）

（2）對農村集體組織的補償方式。對農村集體組織設置了3種補償方式（表3）。結合頻率表可知，大多數地方國土管理人員認為將補償資金作為日常管理經費最重要（2.25）；其次是農村服務工作經費（2.02），而耕地保護獎勵基金最低（1.31）。對多數基層的國土管理人員而言，將補償資金用于日常管理活動以及農村服務工作經費，具有較強的實效性，出于工作績效的考慮，大多數地方國土管理人員較為青睞日常管理經費這種補償方式。而設立保護獎勵基金的方式卻不被多數人認同，原因可能與農村集體組織在實際耕地保護中的職能有關，雖然從法理上耕地屬于農村集體所有，但農戶是耕地的實際使用者，農村集體組織主要是負責日常的管理維護工作。

表3 耕地保護補償資金的補償方式（農村集體組織）Tab.3 Compensation methods of farmland protection compensation fund （rural collective organizations）

（3）對基層地方政府（縣級和鄉級）的補償方式。對基層地方政府的耕地保護進行資金補償，結合文獻梳理和現實情況，調查問卷提供了6種補償方式的選項（表4）。結果表明，地方國土管理人員認為補償方式的優先順序為：高標準基本農田的建設投資和農用地整治投資、政策補償、本縣基礎設施及公共設施投資、技術補償、財政補貼以及政績補償。高標準基本農田建設和農地整治關系國家糧食安全，也是衡量基層政府國土管理工作績效的重要指標，因此在對基層政府進行資金補償時，地方國土管理人員更傾向于把補償金用于這方面。另外，對于技術補償方式的認可，反映了地方國土管理人員對于農業和農村發展的渴求，說明其具備一定的理性，一直為人詬病的中國地方政府短視行為在逐步轉變。

表4 耕地保護補償資金的補償方式（基層地方政府）Tab.4 Compensation methods of farmland protection compensation fund （local governments）

考慮當前地方政府以政績為考核目標，筆者在研究開展前預測大多數地方國土管理人員會選擇政績補償的方式，但是數據分析結果和預測有較大出入，政績補償的均值僅為1.62，這一方面由于此次問卷調查的對象大多數是基層的國土管理工作人員，樣本中強調政績的部門一把手較少，基層工作人員更加看重實際操作層面的補償，如高標準基本農田的建設投資、農用地整治投資和政策補償；另一方面可能會存在被試效應，即在填寫問卷的過程中地方國土管理人員出于各種其他方面的考慮而沒有真實表達對政績補償的訴求。

2.3 因子分析

從描述性分析中對分配方式的調查可知，耕地保護補償資金的分配應該綜合考慮多方面的影響因素。本文在利用相關調查數據對影響耕地保護補償資金分配的因素進行定性分析的基礎上，進一步通過因子分析探索影響耕地保護補償資金分配的主要因子，診斷影響主要因子的關鍵要素，揭示國土管理人員對耕地保護補償資金分配的影響因素。為了研究的方便，在此做出如下假設：假設1：地方國土管理人員對國家耕地保護政策非常熟悉并且希望很好執行它；假設2：地方國土管理人員在分配耕地保護補償資金時希望兼顧效率與公平；假設3：地方國土管理人員比較理性，希望通過資金分配達到激勵耕地保護之目的。

根據信效度分析結果，對耕地資源稟賦、耕地資源依賴度、耕地資源保護情況、經濟發展情況4個維度的影響因素進行因子分析。在進行第一次因子分析時，通過KMO和Bartlett的球形檢驗，對旋轉成分矩陣進行觀測，共提取3個公因子。根據不斷探索的情況，先后刪除了不符合要求的題項，最終對符合要求的12個題項做因子分析，結果為：影響因素的KMO系數檢驗結果顯示KMO值為0.882＞0.800，呈現性質為良好的標準，變量間具有共同因素，適合做因子分析；Bartlett球形檢驗的值為3562.826，自由度為66，顯著性概率為0.000，小于顯著性水平，拒絕虛無假設，代表總體的相關矩陣間有共同因素存在，適合做因子分析。然后采用主成分分析法抽取主成分，以特征值大于1的原則提取了3個公因子，這3個公因子的共同因素可以解釋70.055%的變異量，公因子提取有效。表5是旋轉成分矩陣，采用Kaiser標準化的正交旋轉法提取3個公共因子。

表5 旋轉成分矩陣aTab.5 Rotating component matrix a

因子1由總體經濟發展水平、社會事業（社會保障）發展水平、規劃中建設占用耕地的數量、農戶耕地經濟收入的依賴程度、距離區域經濟中心的遠近5項經濟類或與經濟發展相關的因素構成，命名為經濟發展因子，是第一因子。其中，社會事業發展水平的因子得分為0.858，對經濟發展因子的貢獻最大，這很好地體現了耕地保護補償資金在促進社會公平方面起的作用。

因子2構成因素為耕地保護、農田整治等工作成效，是否是特色農產品種植地區，是否是扶貧開發重點地區，是否是生態保護重點地區4個與耕地保護相關的因素，命名為耕地保護因子，作為第二因子，可以解釋補償資金的耕地保護職能。近年來，國家和社會公眾對生態的重視上升到一個新高度，尤其是重點生態涵養區和生態脆弱區的開發和保護受到各方關注，因此是否是生態保護重點地區對耕地保護因子貢獻最大（0.813）。

因子3構成因素為耕地面積、耕地產量（質量）、基本農田面積，命名為耕地資源稟賦因子，可以用于衡量地方國土管理人員在資金分配過程中如何考慮當地耕地本身的情況，是第三因子。在這一因子中耕地面積貢獻為0.853，明顯高于其他兩個指標，這可能是因為當前對地方國土管理人員的績效考核主要衡量指標是面積而非質量，因此在資金分配過程中會更傾向于這一方面。

3 研究結論

（1）耕地保護補償資金分配方式理性科學。調查顯示只有11.3%的地方國土管理人員贊成按照耕地面積的簡單分配，88.7%認為要綜合耕地面積和質量有差異地分配耕地保護補償資金，體現地區差異。可見，地方國土管理人員進行資金分配決策是科學理性的，但是由于補償資金分配的復雜性與綜合性，這需要出臺相關標準體現耕地的數量、質量、區位等差異。

（2）耕地保護補償資金分配對象注重農民的利益。地方國土管理人員一致認為耕地保護補償資金應該補償多個相關主體。盡管對分配主體的認知差異不大，但從重要性看，具有承包經營權的農戶、種糧大戶和農村集體組織得到一致認可，即最需要補償的主體是與耕地息息相關的農戶與村集體，縣、鄉政府的補償弱化，這與中國建設社會主義新農村、保護農民與農地權益的改革思路一致，但實踐中還需出臺相關政策確保耕地實際使用者的權益。

（3）各分配主體的補償方式更加注重可持續性與長效性。針對農民的最優補償方式為把錢用來給農戶買保險；對于農村集體的最優補償方式則是把資金用于日常管理經費；對于縣、鄉政府的補償，大多贊成高標準基本農田的建設投資和農用地整治投資、技術補償等。這都體現了補償的可持續性與長效性。

（4）耕地保護補償資金是對發展權的保障，有利于促進社會公平，地方國土管理人員根據地區經濟發展水平進行補償資金分配時，更看重社會事業（社會保障）的發展程度。并且近年來國家和社會對生態的重視，使得更多的補償資金向生態重點保護的地區傾斜。上述兩方面體現了隨著國家可持續發展戰略的深化而進步的分配觀念，但是地方國土管理人員應該更加重視補償資金的使用效率，減少對耕地面積的關注。

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