備案審查走向臺前

于浩 楊軒

備案審查并非遙不可及

2016年9月，內蒙古星洋律師事務所律師苗永軍為其遭遇“附條件逮捕”的當事人擬好了《申請審查建議書》。起初，他認為“附條件逮捕”有程序違法之嫌，然而追本溯源后發現，“附條件逮捕”的“出身”很可能也有問題。

“過去只知道全國人大常委會有備案審查的職能，可以依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，可誰都不知道這個審查建議該怎么寫、向誰提交、怎么提交。”苗永軍說，他嘗試著將提請審查的理由寫成建議書，建議全國人大常委會啟動“違憲違法審查”。

“內心非常期待這個建議能夠有回音?！泵缬儡娬f，“但并沒有抱太大希望。”

全國人大常委會法工委收到了這份審查建議書之后，很快便啟動了規范性文件審查監督程序。法工委經過研究認為，最高檢在相關文件中的“附條件逮捕”規定超越了司法解釋制定權限，與刑事訴訟法的規定不一致，于是函告最高檢要求其作出說明。

“逮捕”是限制公民人身自由的強制措施，根據立法法的規定，只能由刑事訴訟法這樣位階的法律加以規定。但“附條件逮捕”卻未見于法律，而是出自最高檢的相關文件。起初，最高檢的反饋意見表示，“附條件逮捕”并非檢察機關創設的一項法律制度，而是審查逮捕工作中的一項工作制度，是對刑訴法中逮捕條件的細化，符合憲法與刑訴法的規定。對此，法工委進一步研究后認為，刑訴法已經對逮捕條件做了明確規定，“附條件逮捕”的出現造成執行層面實際上形成了兩個不同的逮捕條件，因而并不妥當。

當全國人大常委會法工委將上述意見再次致函最高人民檢察院時，引起了最高檢的高度重視。經過慎重研究，為依法準確適用逮捕條件，最高檢偵查監督廳于2017年4月28日正式下發通知，不再適用“附條件逮捕”，同時啟動了逮捕質量標準修訂工作。

苗永軍得知“附條件逮捕”不再適用后說：“這是依法治國的大環境下立法機關與司法機關共同推動法治進步的一個例證。過去覺得比較遠的法治理念，其實離我們非常近?！?h3>“有件必審、有件必復”成常態

備案審查工作其實并非2017年才開始?！笆萌珖舜笠詠恚刂?017年12月上旬，全國人大常委會辦公廳共接收報送備案的規范性文件4778件，其中行政法規60件，省級地方性法規2543件，設區的市地方性法規1647件，自治條例15件，單行條例248件，經濟特區法規137件，司法解釋128件。2017年度，常委會辦公廳共接收報送備案的規范性文件889件，其中行政法規18件，省級地方性法規358件，設區的市地方性法規444件，自治條例1件，單行條例24件，經濟特區法規24件，司法解釋20件?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會主任沈春耀在作備案審查工作報告時說。

如何看待這一“巨大數字”，全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室主任梁鷹認為，一是，伴隨著中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善，我國法治建設進入了從“有沒有”到“好不好”的歷史階段。二是，依憲治國、全面貫徹實施憲法是依法治國戰略中的重中之重。三是，黨中央提出新的要求特別關注強調，確保令行禁止和政令暢通。四是，人民群眾的法治意識明顯提高，注重通過法治手段在法律框架內表達利益訴求，維護自身權利。

作為一項符合中國國情、具有中國特色的憲法性制度設計，備案審查制度具有兩重基本功能，一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實施，同時對提高地方立法質量也有積極的作用。目前，全國人大常委會法工委主要采取依申請審查、依職權審查、有重點的專項審查等方式開展審查研究工作。

此外，針對部分地方性法規突破法律規定、損害法律尊嚴等問題，全國人大常委會法工委近年對某些地方規范性文件也進行了有重點的專項審查。

從接到審查建議，到登記、發函給相關制定主體，進行各方溝通、得到反饋意見、提出研究意見，再到讓制定主體提出處理結果意見，最終將結果反饋給提出審查建議的社會組織或公民……“全國人大常委會法工委建立并完善了一套工作機制。”梁鷹介紹說，“對于審查建議涉及的法規、司法解釋中存在的違法問題，可以通過與制定機關進行溝通，促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計劃?！?/p>

盡管審查建議提出的主體不同、內容不同，但全國人大常委會法工委對每一件建議的處理都一絲不茍?！懊恳患彶榻ㄗh，不管是誰提出，我們都是有件必審、有件必復，確保備案審查制度發揮應有作用?！绷胡棻硎尽?/p>

如果以2017年度889件接收備案的規范性文件估算，落實“有備必審”要求，全國人大常委會法工委法規備案審查室平均每天需要審查約2.4件；以249個工作日計，一日約需要審查3.5件。

同時，針對地方性法規的審查工作將更趨常態化、制度化，梁鷹表示，對于過去的存量，將繼續通過有重點的專項審查與根據公民、組織提出建議進行審查相結合的方式開展審查，而對于自2017年1月1日之后的增量則全部實行逐件主動審查，“總的要求就是，規范文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里?！?h3>“有件必備、有備必審、有錯必糾”仍待加強

備案審查制度從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現在“有件必備、有備必審、有錯必糾”，經歷了長期過程，取得了明顯成效。但備案審查工作情況的報告也指出了當前存在的問題。

“要做好備案審查工作仍需要更多努力。比如，有關制度落實還不到位，‘應報盡報、應審盡審的要求還沒有完全實現，規范性文件漏報特別是司法解釋遲報現象時有發生；對規范性文件的界定把握不準，理解上有偏差，導致出現錯報現象等；審查能力不適應新形勢新任務新要求，導致‘只備不審的現象仍然存在，一些備案審查的工作人員似乎不清楚備案審查具體要去做什么，只是把來文登記作為主要工作去做，并沒有開展具有實質意義的實質性備案審查。”全國人大常委會委員任茂東認為，對司法解釋的主動審查還有較大差距，司法解釋存在諸多越權沒有得到糾正。

“立法時的每一條款都經過深入討論，能夠保持權利義務平衡，不能僅從執法、司法方便角度考慮問題，還要從社會本身的復雜性、從第三人的角度去考慮問題。立法大體是公平的，為了司法個案公平作出的解釋，一旦普遍化就可能會帶來不公平。報告指出，公民對司法解釋提起審查建議占的比例相當大，問題就在于此?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T信春鷹認為，有一些地方性規則，實際上也沒有納入審查范圍。全國人大常委會審查的是行政法規、地方性法規和司法解釋，在這之外，比如部門規章，由國務院審查；還有一些文件打“擦邊球”，看起來不像個規則，比如紀要、通知等，實際上規定了權利義務，具有立法性質，但現在還沒有審查到，仍然游離于備案審查制度之外。為了維護國家法制統一，維護憲法和法律的權威，需要努力把備案審查制度用起來、完善起來。

“新立法法實施以來，省級及設區的市的地方性法規數量非常大，這說明目前備案審查工作的一個重點是此類規范性文件。一方面地方立法需求增大，但與此同時很多地方人大立法能力不足、立法隊伍薄弱、立法質量亟待提高，存在重復立法，甚至違反上位法的現象。這就讓全國人大常委會的備案審查工作變得更加繁重。如果要從根本上解決這個問題，重要的是要加強對地方人大立法工作的指導和幫助。只有加強立法隊伍建設，提高立法質量，才能從根本上解決問題。”全國人大常委會委員王明雯說。

“現在基層人大，特別是市、縣兩級人大人才缺乏，法律方面的人才更缺乏，出臺一些自治條例、單行條例都很困難，所以全國人大要加強對基層人大的培訓?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T艾斯海提·克里木拜說。

各級人大都應該高度重視備案審查工作。全國人大常委會委員車光鐵認為，從目前基層情況看，政府規范性文件既要向同級人大常委會報備審查，也要向上級政府進行報備審查，各方在審查依據、側重、結論、糾正等方面難免會有所差異。對此，建議進一步強化完善審查工作統籌協調機制，適當推動人大常委會備案審查關口前移，實現同上級行政審查有機銜接，形成工作合力，有效促進備案審查制度扎實有效開展。

車光鐵提出，對規范性文件的審查主要依照合法性和合理性兩項標準。相對來講，合法性審查有上位法律法規政策和人大決議決定為依據，標準比較直觀。合理性審查主要針對的是規范性文件的適當性、可行性和協調性問題，其標準比較抽象、籠統，且具有一定程度的不確定性，對調查和論證等工作的要求較高。對此，建議進一步健全完善規范性文件事前介入、專家協審、跟蹤評估、動態審查等機制建設，細化明確審查范圍、標準和程度等配套制度建設，全面增強備案審查工作嚴密性。