為憲法實(shí)施提供制度保障

□特約記者：徐雋 倪弋

■特邀嘉賓：莫紀(jì)宏 中國社會科學(xué)院研究員

胡錦光 中國人民大學(xué)教授

秦前紅 武漢大學(xué)教授

抓住“依憲治國”的關(guān)鍵一環(huán)

□什么是合憲性審查？推進(jìn)合憲性審查有何重大意義？

■莫紀(jì)宏：合憲性審查是由有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進(jìn)行審查，并對發(fā)現(xiàn)違反憲法的問題予以糾正，以維護(hù)憲法的權(quán)威。合憲性審查所要解決的問題是違憲問題，目的是維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施，制度功能是推進(jìn)“依憲治國”和“依法治國”價值要求的實(shí)現(xiàn)。

黨的十九大報(bào)告中首次明確提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，可以說抓住了“依憲治國”的關(guān)鍵一環(huán)，真正解決了保障憲法實(shí)施最后一公里的問題。至此，違反憲法的行為都應(yīng)該接受合憲性審查的監(jiān)督，違反憲法的現(xiàn)象都能夠通過合憲性審查工作予以糾正。

■胡錦光：現(xiàn)代國家普遍制定了憲法，制定憲法的國家通常都依據(jù)本國國情，建立了相應(yīng)的監(jiān)督憲法實(shí)施制度，即合憲性審查。這一制度目的在于一旦出現(xiàn)違憲行為，能夠及時糾正，以保證憲法的全面、有效實(shí)施。憲法如果缺乏有力保障，憲法的價值和功能就無法實(shí)現(xiàn)。我國憲法明確規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

黨的十九大報(bào)告首次提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，為保障法治統(tǒng)一性、維護(hù)憲法權(quán)威提供了堅(jiān)實(shí)的政策依據(jù)和行動指南，有助于解決束縛法治建設(shè)的瓶頸問題，為全面深入推進(jìn)依法治國提供強(qiáng)大動力。

■秦前紅：經(jīng)過多年的法治建設(shè)，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。龐大的法律體系如何保持內(nèi)部和諧一致？黨的十九大報(bào)告中首次明確提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”，就是要解決法律法規(guī)和憲法發(fā)生沖突等問題，把推動憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威的目標(biāo)通過具體的制度予以落實(shí)。

把規(guī)范性文件納入備案審查

□合憲性審查具體審查什么？怎樣審查？

■秦前紅：從學(xué)理上看，合憲性審查一般包括兩種情況：一種是審查法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件是不是跟憲法相沖突；另一種是解決實(shí)際工作中的爭議，尤其是國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭議，比如有些機(jī)關(guān)說“這事歸我干”、或者“這些事不歸我管”，出現(xiàn)分歧就需依靠憲法解決。此外，由于憲法條文許多是原則性規(guī)定，有些還比較抽象，憲法條文到底是什么含義，需要權(quán)威解釋。有了合憲性審查機(jī)制之后，憲法解釋也是題中之義。憲法解釋機(jī)制和合憲性審查機(jī)制是互為依憑的。

我認(rèn)為，合憲性審查工作大致有以下幾種情況：首先是全國人大常委會以及地方各級人大常委會可以主動發(fā)現(xiàn)違憲問題；其二，2004年，全國人大常委會在法制工作委員會下正式設(shè)立法規(guī)備案審查室，負(fù)責(zé)對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和司法解釋開展審查研究，糾正其中存在的違憲違法問題；第三，法院和檢察院在辦理案件時發(fā)現(xiàn)違憲的情況，也可以提請全國人大常委會進(jìn)行審查、解釋。

■莫紀(jì)宏：已經(jīng)開展多年的“備案審查”實(shí)際上就是廣義上的合憲性審查，主要是對規(guī)范性文件的合憲性、合法性以及適當(dāng)性進(jìn)行審查。

黨的十八屆三中全會提出，要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序；黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。”可以看到，黨的十八大以來，備案審查的監(jiān)督力度明顯增強(qiáng)，備案審查不僅實(shí)現(xiàn)了對新制定的行政法規(guī)、司法解釋的“全覆蓋”，今年以來還將新制定的地方性法規(guī)也納入審查范圍。

讓合憲性審查動起來

□在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何做好合憲性審查工作？

■秦前紅：推進(jìn)合憲性審查需要做到“知行合一”，不僅要從思想上樹立憲法的地位和權(quán)威，還要通過實(shí)施來貫徹和體現(xiàn)憲法權(quán)威。怎么保證“知行合一”呢？這就需要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，由專業(yè)的隊(duì)伍來依法進(jìn)行合憲性審查，以確保合憲性審查工作的規(guī)范化和常態(tài)化。

黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面”，因此，在構(gòu)建合憲性審查制度、設(shè)立合憲性審查機(jī)構(gòu)時，必須堅(jiān)持和確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)持人民代表大會制度。

在堅(jiān)持人民代表大會制度基礎(chǔ)上，通過設(shè)置合憲性審查的專門機(jī)構(gòu)，由機(jī)構(gòu)提出建議，最后通過人大監(jiān)督的方式糾正違憲行為，這樣比較有利于建立符合中國國情的合憲性審查制度，推進(jìn)法治進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)全面依法治國的目標(biāo)。

■莫紀(jì)宏：合憲性審查是一項(xiàng)專門性工作，必須由憲法和相關(guān)法律所規(guī)定的專門國家機(jī)關(guān)來依法進(jìn)行，才能保證合憲性審查活動自身的權(quán)威性和法律效力。我認(rèn)為，從當(dāng)下制度安排看，根據(jù)我國現(xiàn)行立法法的規(guī)定，合憲性審查工作應(yīng)該由全國人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行，合憲性審查的對象是“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”，對合憲性審查的請求應(yīng)該由“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會”提出。

黨的十九大報(bào)告明確提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，首先要在實(shí)踐中將現(xiàn)行立法法的相關(guān)規(guī)定付諸實(shí)踐，讓合憲性審查制度“動起來”“活起來”“用起來”，讓憲法真正成為判斷人們行為對錯的是非標(biāo)準(zhǔn)，成為判斷規(guī)范性文件是否“合憲”的裁判規(guī)則。

■胡錦光：合憲性審查的方式包括預(yù)防性審查，即在法律文件生效前進(jìn)行審查；原則審查，即在法律文件生效以后、發(fā)生具體案件前進(jìn)行審查；具體案件審查，即在法律文件生效以后，對具體案件的審查。

對法律文件的合憲性審查，哪些情況下可以進(jìn)行抽象審查，哪些情況下可以進(jìn)行案件審查，還需要具體區(qū)分、進(jìn)一步明確合憲性審查的方式。例如，在案件審查的情況下，初審法院在審理案件過程中發(fā)現(xiàn)法律文件存在與憲法相抵觸的爭議時，能否提請審查？又比如，除最高人民法院以外的下級人民法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)法律文件存在與憲法相抵觸的爭議時，是通過最高人民法院提請全國人大常委會審查，還是直接向全國人大常委會提請審查？這些問題都需要厘清。