土地管理算好“大賬”

黃曉芳

近日，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》。這兩份辦法創新性地把耕地和城鄉建設用地在更大范圍內進行統籌協調，引起外界關注。

《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》中明確提出，跨省域補充耕地國家統籌，是指耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地，或者資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口，經國務院批準，在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務的行為。而且，重大建設項目原則上限于交通、能源、水利、軍事國防等領域。

是不是發達地區省份可以用資金換需要補充的耕地？欠發達地區是不是據此可以得到難得的發展資金？會不會大干快上、導致資金充裕的城市新增大批建設用地？

土地換資金如何實現雙贏

此次文件提出跨省域補充耕地資金，將全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略

自然資源部副部長曹衛星曾表示，在更大范圍內實現耕地的占補平衡，對于建設用地緊張的大城市而言，是用資金換土地的好辦法；對于廣大用地相對充裕的貧困地區來說，可以讓土地產生更大效用，換取急需的發展資金。

我國耕地占補平衡制度起源于2006年。數據顯示，2006年到2012年，依法批準的建設占用耕地2226萬畝，對應完成補充耕地2266萬畝，絕大部分項目提前落實補充耕地，做到了“占一補一”和“占優補優”。

但是，一個不容忽視的現實是，當前我國新型工業化、城鎮化建設深入推進，耕地后備資源不斷減少，實現耕地占補平衡、占優補優的難度日趨加大，耕地保護面臨多重壓力。

2017年，中共中央、國務院印發實施了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》。在這份文件上，首次提出“控占用、調方式、算大賬、差別化”的思路，由此構建了我國耕地占補平衡的一個新思路：縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充。

這一制度將發揮利益杠桿調節作用，通過收繳國家統籌補充耕地費用，在承擔補充耕地任務的省份集中投入資金用于補充耕地和改善農業生產條件。

據介紹，“十三五”時期，全國耕地整體可以做到占補平衡，絕大多數省份可以在省域內做到占補平衡。但個別后備資源嚴重匱乏省份，國家需要對其實施補充耕地適度統籌。

此次文件規定，經國務院批準補充耕地由國家統籌的省、直轄市，應繳納跨省域補充耕地資金。以占用的耕地類型確定基準價，以損失的耕地糧食產能確定產能價，以基準價和產能價之和乘以省份調節系數確定跨省域補充耕地資金收取標準。對國家重大公益性建設項目，可按規定適當降低收取標準。

其中，基準價每畝10萬元，水田每畝20萬元。產能價根據農用地分等定級成果對應的標準糧食產能確定，每畝每百公斤2萬元。根據區域經濟發展水平，將省份調節系數分為5檔。如一檔地區為北京、上海，調節系數為2；二檔地區為天津、江蘇、浙江、廣東，調節系數為1.5等。

規定要求，跨省域補充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。其中，一部分安排給承擔國家統籌補充耕地任務的省份，優先用于高標準農田建設等補充耕地任務；其余部分由中央財政統一安排使用。

跨省統籌會否導致兩極分化

為防止可能帶來的分化問題，對統籌范圍、控制補充耕地國家統籌的規模、增加的規劃建設用地使用方向等都做出了嚴格限定

曹衛星曾表示，國家將嚴格限定統籌范圍，嚴格控制納入國家統籌的省份和重大建設項目類型；同時，將堅持省域內平衡為主，控制補充耕地國家統籌的規模。

此次頒布的辦法也提出，跨省域補充耕地國家統籌應堅持耕地保護優先，強化土地利用規劃計劃管控，嚴格土地用途管制，從嚴控制建設占用耕地，促進土地節約集約利用。同時，明確范圍，確定規模。堅持耕地占補平衡縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充，明確補充耕地國家統籌實施范圍，合理控制補充耕地國家統籌實施規模。

同時，對補充的耕地質量也提出相應的要求。要求以土地利用總體規劃及相關規劃為依據，以土地整治和高標準農田建設新增耕地為主要來源，先建成再調劑，確保統籌補充耕地數量不減少、質量不降低。建設用地報批時，用地單位應按規定標準足額繳納耕地開墾費，補充耕地方案應說明耕地開墾費繳納和使用國家統籌規模情況。

《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》指出，幫扶省份要嚴格控制城鎮建設用地擴張，人均城鎮建設用地水平較低、規劃建設用地規模確有不足的，可使用跨省域調劑節余指標少量增加規劃建設用地規模，并在新一輪土地利用總體規劃編制時予以調整。增加的規劃建設用地規模原則上不得用于特大城市和超大城市的中心城區。

對于貧困地區都有哪些利好

這兩份文件對于深度貧困地區是重大的政策支持，調動各方力量提供資金支持，實現合作共贏

《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》提出，運用經濟手段約束耕地占用，發揮經濟發達地區和資源豐富地區資金資源互補優勢，建立收益調節分配機制，助推脫貧攻堅和鄉村振興。

這對于深度貧困地區是重大的政策支持。自然資源部有關負責人表示，這樣獲得的資金對于扶貧搬遷起到重要的資金支持作用。如河北阜平縣據此獲得20億元以上的財政資金收入，其本身的財政收入只有不到3億元。目前，將近三分之一的省份試行后，已經產生了200多億元的經濟效益。

《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》同時提出，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑，是指“三區三州”及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用。

同時要求，聚焦深度貧困地區脫貧攻堅任務，調動各方力量提供資金支持，實現合作共贏。調劑資金支出列入中央財政對地方財政一般性轉移支付，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略，優先和重點保障產生節余指標深度貧困地區的安置補償、拆舊復墾、基礎設施和公共服務設施建設、生態修復、耕地保護、高標準農田建設、農業農村發展建設以及購買易地扶貧搬遷服務等。

分析人士表示，這些政策有利于加強對耕地保護責任主體的補償激勵，調動補充耕地地區保護耕地的積極性。