機構改革將對生態環境更好地行使保護之責

李志青

自然資源和生態環境保護的“大部制改革”顯然是有利于市場經濟的功能定位和區分……

2018年3月13日，提請十三屆全國人大一次會議審議的國務院機構改革方案正式亮相，根據國務院機構改革方案，組建自然資源部，不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局；組建生態環境部，不再保留環境保護部。這兩個重新組建的部門肩負著超大規模的體量和職責，盡管在名稱上不再突出“保護”兩字，但機構改革方案的初衷顯然是通過大部制改革使相關部門更好行使起“保護”之責。

在過去40年社會經濟發展的推動下，自然資源和生態環境保護已經成為國民經濟發展的重要領域，當下，有必要在現有制度基礎上，進一步完善生態環境保護的制度建設，解決當前仍不利于自然資源和生態環境保護的體制機制，使得自然資源和生態環境保護制度更加全面地適應生態環境保護的最新需要。

大部制改革應對“制度缺口”

過去5年里，自十八屆三中全會以來，我國在生態環境保護的制度建設上開展了積極的改革探索與嘗試，各種有利于生態環境保護的制度逐步推廣實施，取得了一定的成效，但要看到，在幾年的嘗試中，各類生態環境保護的體制機制仍然面臨這樣那樣的瓶頸，尤其是當新的制度自上而下地逐步落實下去之后，出現了一些新的問題和挑戰，進而產生了新的“制度供需缺口”。從生態環境保護的公共品屬性出發，其中的“制度供需缺口”主要有兩類，一是部門間的協作，二是地區間的協作。

其一，自然資源和生態環境保護工作牽涉甚廣，從保護對象的管轄范圍、保護技術的標準和流程一直到保護的執行和實施，都需要各相關部門和地區的參與、合作，遠遠不是某一個部門和地區就能全部解決的。在此認識的基礎上，過去幾年里，自然資源和生態環境保護制度建設的核心之一，便是推動部門和地區間的協作，包括建立中央政府部門之間、黨政部門之間、上下級部門之間以及地區政府部門之間多層次協作體系。這樣的協作既是滿足有效保護生態環境的需要，同時，這樣的部門協作也能降低自然資源和生態環境保護的“制度成本”，提高我國建設社會主義市場經濟的效率。

其二，就頂層設計的重要性而言，在相關的中央政府部門之間開展協作，顯然是自然資源和生態環境保護工作的重中之重，自然資源和生態環境的有效保護對相關職能部門的通力合作提出了較高的要求。

譬如就大氣環境管理而言，在以往的機構設置中，二氧化碳的排放與二氧化硫的排放管理分別從屬于發改委和環保部，那么在實際的大氣環境保護工作中，也只有在這兩個不同部門之間開展協作，才能對大氣環境進行統一有效的管理。

其三，值得注意的是，盡管部門間的協作也可以解決部分問題，但大量的部門間協作也給自然資源和生態環境保護工作帶來很大挑戰。其中，最大的挑戰在于，不同部門之間的各種錯綜復雜協作關系帶來了較高的管理成本，包括溝通成本、信息成本、協商成本等在內的各種“制度成本”，進而在某種程度上損害了“通過部門協作降低成本”的改革初衷。

為此，如何在最大程度上降低部門間協作的成本、提高協作效率來進一步改善生態環境保護工作的有效性，成為生態文明制度建設的最新方向。故此，在以往各類部門協作的基礎上開展機構改革，整合和調整相關部門的職能的制度改革訴求，就變得比以往任何時候都更加突出和迫切。

將有關自然資源和生態環境保護的職能集中起來

建設社會主義市場經濟體系，要真正厘清市場和政府之間在各種事務中的邊界，具體到自然資源和生態環境保護，并不是一個簡單的市場失靈或政府失靈的問題，而是關涉到在不同的領域中，市場和政府如何組合起來發揮作用的問題。

就目前的自然環境和生態環境保護的階段而言，政府的作用應該表現為如何通過“制度變革”來保障市場經濟中公共服務的有效供給，以及保障國民經濟的高質量發展。自然資源和生態環境保護的“大部制改革”顯然是有利于市場經濟的功能定位和區分，由政府而不是市場來主要負責供給“生態環境”的公共品，無疑是自然資源和生態環境保護的最基本原則。

由此，自然環境和生態環境保護領域的“大部制改革”發展方向是明確的，那就是整合、調整相關部門職能，尤其是將過去幾年里形成的部門間有效協作關系以“制度化”的形式固定下來，盡可能地將有關自然資源和生態環境保護的職能集中起來，這也正是開展環保機構改革的重要價值所在。

總體而言，自然環境和生態環境保護領域的“大部制改革”不僅可以使大部制的機構設置更好地適應生態環境保護工作，同時也可以更好地與社會主義市場經濟體系相兼容。