我國官員財產申報制度研究

王幸福 李探

摘 要：官員財產申報制度是建設廉潔政府和防范官員腐敗的有效途徑。我國目前并未建立完善的財產申報制度，現有的財產申報規定存在著法律、制度亟需改善等問題。本文從做好頂層設計、做好申報環節設計、消除官員對財產申報存在的顧慮以及學習借鑒國外財產申報制度的成功經驗四個方面入手，以更好推行官員財產申報制度，為我國官員財產申報制度的確立與完善奠定良好基礎。

關鍵詞：財產申報；監管；腐敗

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 03

官員財產制度被世界大多數國家公認為是反腐的“終端利器”和“陽光工程”。財產申報制度對制約和規范政府公務員行為以及打造政府和公務人良好形象作用巨大。目前，美國、法國、德國、意大利、俄羅斯、澳大利亞、新加坡、泰國、印度、日本、韓國以及中國臺灣和香港相繼確立了此項制度。2005年10月中國成為《聯合國反腐敗公約》締約國，《公約》第52條第5款明確規定“各締約國應考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效財產申報制度，對不遵守申報制度國家與地區實行適當制裁，締約國還應考慮采取必要措施，允許本國主管機關在必要時與其他國家主管機關交換各種資料”〔1〕。為與國際通行的反腐敗制度接軌，中國必須學習和借鑒國外成功反腐敗制度，加強反腐制度建設。

一、我國官員財產申報制度概述

（一）官員財產申報制度的概念

財產申報制度概念從學術術語能看到公務員財產申報、個人財產申報、領導干部家庭財產申報、政府部門人員財產申報、家庭財產報告、官員財產申報、財產登記或利益登記等不同說法。筆者認為其基本內涵是：擁有一定權力、級別或具有特定職務或資格的官員及其一定范圍的家庭成員，在該官員任職期間及雖然離職但其職務之直接影響尚未消失之前，依法向主管機關申報規定范圍內財產，從而避免利益沖突，預防腐敗的制度〔2〕。

財產范圍是財產申報制度所關注的對象，申報財產不應違反“私有財產神圣不可侵犯”，確切地說是“公民合法的私有財產不受侵犯”《中華人民共和國憲法》第13條憲法原則〔3〕，劃定財產范圍意味官員財產申報可遵循一定標準和要求。另外關注的是申報主體即官員。在我國財產申報制度探索過程中，各類法律文件相繼使用“國家行政工作人員”、“領導干部”、“黨員領導干部”的提法，學術研究中使用過“國家公職人員”、“公務員”等用語。上述“提法”或“用語”在涉及主體范圍上有交叉，但各有側重，總感覺語義含糊，而且作為財產申報的主體，就各國實踐看，并不是所有國家公職人員或議會議員都進行財產申報。當代中國把分布于黨、政、軍、法四大體系中擁有一定權力、具有一定級別或資格的所有應該進行財產申報主體界定為官員，即縣級政治權力結構以上的（包括縣級）所有正副職主管領導（或具有相應級別）或具有特定職務或資格的公職人員。

（二）我國官員財產申報制度問題

一是官員財產申報制度法律地位低，官員財產申報制度沒有達到法律層次，而是以黨內法規、政府規章形式為主〔5〕。二是我國已經出臺許多黨內法規、政府規章要求官員申報其個人財產，迄今已經制定出臺的制度未有效執行。三是與官員財產公開公示等相關制度缺失，雖然對官員財產報告進行了規定，但“只報告不公開、不公示”現象嚴重削弱該制度應有的影響力。

二、我國實施官員財產申報制度阻礙因素

最近幾年，中央反腐敗力度愈加猛烈，民眾的主人翁意識增強，出現了對腐敗“零容忍”之風，對于官員財產申報與公開制度的呼聲也愈加強烈。官員財產申報在中國的探討已長達20多年之久仍未出臺，可見阻礙范圍之廣、力量之大。

（一）法律方面

1.規范性文件法律地位低

當前財產申報制度方面的文件是2010年5月國務院公布的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，各地紀委、組織部、市委或縣委發布的通行于各地方的相關規范性文件，由于中國政治權力結構的特性，導致地方文件對中央文件存在著嚴格路徑依賴。上述規范性文件在具體執行中，均存在著不同層次的問題，各種規定仍是基本以黨紀、政紀要求的形式出現，沒有完成法律層次的突破。

2.法律規范不得與黨紀相抵觸

黨紀在當代中國的政治、法律、政策和道德體系中都會得到不同程度的體現，在某些情況下，黨紀還會滲透到法律、政策以及道德體系之中。中國共產黨不能制定法律，但可通過制定立法指導思想指導中國法制建設。中國的財產申報制度主要以黨內紀律和加強廉政建設的性質出現的，它與現實的諸多法律存在不協調甚至抵觸就在所難免。財產申報制度欲有所突破，須在指導思想與技術上協調好相關法律與黨紀關系。

（二）制度方面

1.制度建設中的困難

首要在于財產申報制度目前仍然未全面落實。與財產相關的個人信用制度、公務員工資制度等本身存在不同程度的問題。財產申報制度是否有良好的效果、能預防腐敗，不僅看這項制度本身如何，一項制度的從設計到出臺與該項制度的設計水平有聯，但與這項制度所處的各種環境尤其是政治環境的狀況如何，最終關乎到這項制度能夠實行和延續。

2.官員個人隱私權對財產申報的挑戰

把保護隱私權作為拒絕申報并抵制財產申報制度的建立，也是財產申報制度難以推進的重因。官員的權力是來為人民服務的，但權力一旦得到并缺乏監督，就可能成為損害民眾利益的邪惡力量。要對官員進行監督，首先了解官員個人信息情況、權利范圍、行使力度和擁有的財產價值等情況，這些內容顯然也包含個人隱私。官員信息包括財產額度在內的個人信息具有公共意義，官員的一些私人信息要被公眾知道，更要的是不能瞞報其財產數額，否則意味著對公眾的知政權侵犯和踐踏?，F實生活中這卻是出現在法律制度上的一個紕漏：在保障民眾的知政權、公眾利益的同時又要維護個人的隱私。官員往往以此為借口阻撓財產申報制度推進。

（三）主觀認識方面

1.長期“官本位”思想，官員數量眾多

在我國，利益獲得者在主觀上抵制財產申報制度的實施，所以當我們進行官員財產申報制度的推行與改革時會受到很大的阻力?！肮俦疚弧彼枷朐谖覈敶廊淮嬖?，公職人員和社會公眾的主觀意識長期受到影響，官員行使公權力為自己謀私利，這種假公濟私的現象屢見不鮮。我國的官員群體龐大，不同等級的官員所獲得的種種特權和利益也是巨大而豐厚的，而某些官員群體的既得利益必然受官員財產申報公示的揭露，使人民群眾有機會對其財產狀況進行監督，甚至把其中以前不曾披露的不法收入給予剝奪，是一個非常巨大的打擊。當改革關乎到官員自身利益，官員群體總是想方設法阻擾改革的順利推進，而他們手中又實際掌握著人民賦予的代表權利，這恰恰能決定著各類措施與法律法規的實行，從而增加了財產申報制度的出臺的難度。

2.民眾對官員腐敗的憤怒、對反腐的期待

官員財產申報制度被社會公眾寄予太多期待，這也是官員財產申報制度在中國推行比較艱難的一個重要原因。公眾抱著過高的期待，政府的矛盾心理往往會在此時產生。如財產申報真正全面推行，社會矛盾是否會因民眾對官員腐敗的態度而趨于激化，從而引發更大爭議。監督行為的實施總會受到公眾態度偏差的影響，官員財產申報制度的有效推行也受其影響?？偠灾?，在全國范圍內推行官員財產申報之所以未能實現，也是有著現實的原因，各種憂慮對中央政府來說也需要認真對待，推行定要三思而后行、慎之又慎，最終拿出最佳方案。

三、推行官員財產申報制度的途徑

我國廉潔政治建設應該把官員財產申報制度作為重要的途徑。盡管很多阻力使得官員財產申報制度的推行存在著重重困難，但是立足于中國實際情況的官員財產申報和公開制度必須盡早地建立起來，最重要的是我們要找到推行官員財產申報的適當途徑。

（一）做好頂層設計，把官員財產申報制度納入法制軌道

官員財產申報制度建立必要條件是做好頂層設計，制定配套的法律法規就是最大的頂層設計。近幾年財產申報制度的相關規定得到不斷完善和更新，細化和具體內容使之更加充實，這和一些地方積極主動的嘗試和探索分不開的。我們應肯定這些努力，它們的試點工作提供的寶貴經驗是不言而喻的，但各地試點難以持續的主要原因是運動式的制度推進，缺乏國家法律依據和中央政策的明確支持，難免落入“人亡政息”或“人走政息”的困境〔6〕；自上而下的全局改革路線是改革順利推行的關鍵，事實證明，自下而上的改革缺乏推動力。

（二）制度建設要做好申報環節設計

申報對象、申報內容、公開、監督、問責這五個要素是一個完整合理的官員財產申報制度所包含的內容?，F在的情況是能做到向組織內部公開，但向社會公開這個我們強烈呼喚的核心環節仍未到來，這是不能接受的。我們沒有一整套完整的官員財產申報制度，根本無所談起。要出臺相應的契合我國國情的申報制度必須做到以下方面：一是明確申報主體的具體范圍，要明確哪些人員應該進行申報，依照我國公務員法規定和有關公職人員的界定來進行確認。二是明確申報內容，把公務員的財產進行量化分析，進行合理分類，列入申報內容的包括官員及其家屬與企業等有盈利關系、關系變動等情況。三是明確公開方式，既要內部公開又要外部公開，必須接受社會輿論監督。只有公開才是財產申報制度的靈魂，只有公開才能保證公職人員的財產清楚地展現在陽光下，這樣財產申報制度才會將腐敗惡行暴露在公眾面前，從而形成抵制腐敗的良好運行機制。四是要明確規定對申報內容監督審查，要確保申報制度有效運行可以通過設立具有一定獨立性的監督機關來作為保障，使各級監察機關負責所在單位的下級申報，并以受理機構的形式存在。

（三）把消除官員對財產申報疑慮作為思想教育的重點

我們可以看到當前財產申報制度在我國推行的不順情況下，要打消官員對財產申報和公示存在的顧慮，重要的是對官員陳舊觀念進行“大掃除”。現情況下官員對公開自己財產仍心存顧忌，因為無論是自己合法的私人財產或者不能證明合法來源的財產，民眾的質疑總少不了，甚至他們還擔心有人懷著邪惡目的用網絡等媒體對其勒索，不可否認這些行為對其家庭財產有著不利影響，特別是安全方面，官員個人的發展前途在一定程度上也會被影響。因此通過組織學習和培訓化解當前存在的錯誤思想及抵制的心理是必要的，讓官員們真正認識到，公眾對官員的財產的關注和存在質疑是對其監督的一種方式〔7〕；當然官員也有通過司法或其他規范渠道保護自己的合法權益的權利。另一種方式是證明自己財產來源的正當性，從而達到消除公眾質疑的目的。在我們看來，官員財產要經得起在陽光下公開的考驗，這是民主社會的必然要求。

（四）學習借鑒外來成功經驗

大多數國家為了規范官員財產申報制度都選擇通過立法的形式進行，其一是有些國家把財產申報法作為專門法律來制定，其二有些國家把財產申報的合法地位寫入憲法。只有這樣，才能保障這項制度的順利運行，這樣官員財產申報的明天才會更加光明。把現有屬于政策性規章財產申報制度盡快提升到有法律地位程度，盡快起草和出臺有關官員財產申報制度的相關法律，這樣既能發揮該制度的作用，又保障該制度的權威性。

四、結論

官員財產申報制度是一種防范和懲治腐敗的有效途徑，面對改革開放后的與日俱增的貪腐情況，嚴打只是治標。十八大之后的反腐結果的確讓民眾歡欣鼓舞，反腐方面可以說是重拳出擊，猛藥治病。上到正國級，下到鄉科級都包含在內，稱之為“老虎蒼蠅一起打”一場大反腐。從現實的效果來看我們的確需要這樣的行動，但是從歷史上的經驗可知隨著時間的推移強權者推動的行動不如制定好的制度可持續。從長遠看反腐需要制度化、建設廉政需要有效的制約機制起作用。顯然官員財產申報制度在我國實行是人心所向、反腐敗的內在要求，應該及早做好出臺的準備，才能有效預防和減少腐敗現象的發生。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕楊宇冠.聯合國反腐敗公約解讀〔M〕.北京：中國人民公安大學出版，2004：12.

〔2〕劉志勇.中國官員財產申報制度研究〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2013：26.

〔3〕中華人民共和國憲法（全文）〔DB/OL〕.人民網.http：//legal.china.com.cn/2013-09/04/content_29923357.htm，2013-09-04.

〔4〕張龍云.專家建議官員財產申報頂層設計不宜搞雙軌制〔DB/OL〕.中國新聞網.http：//www.chinanews.com/gn/2013/01-24/4518365.shtml，2013-01-24.

〔5〕胡建.讓陽光照在官員的財產上〔N〕.法制日報.http：//news.sina.com.cn/o/2010-05-11/082417492754s.shtml，2010-05-11.

〔6〕張成福，邊曉慧：重建政府信任〔J〕.中國行政管理，2013，（09）.

〔7〕陳剩永.官員財產公開的困境與出路〔J〕.浙江人大，2012，（09）.

〔責任編輯：張 港〕