完善行政機關負責人出庭應訴制度的思考

楊小飛

摘 要：行政機關負責人出庭應訴制度是我國行政訴訟制度發展中的一個全新的制度，是解決中國特色行政糾紛問題的一個新的探索。通過行政機關負責人出庭積極參與訴訟活動，面對面的與原告溝通，有利于緩和官民矛盾，減少原告的對立情緒，有利于行政糾紛的化解。本文通過對行政機關負責人出庭應訴制度的內涵解讀，針對當前制度運行中遇到的一些問題進行剖析，為完善行政機關負責人出庭應訴制度提出了相應的建議。

關鍵詞：完善；行政機關負責人；出庭應訴；制度

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 04

行政訴訟是法院依照司法程序解決行政爭議的一種法律制度，法院通過司法審查的方式可以有效地監督行政機關的權力，促使其依法行政，使公權力與私權利達到平衡，有效緩解官民之間的矛盾。受制于當時的法治觀念，1990年我國的行政訴訟法中并沒有明確規定行政機關負責人出庭應訴，實踐當中“告官審官卻不見官”的問題也較為普遍。作為行政機關的法定代表人，積極出庭應訴本是行政機關負責人理應承擔的職責，但很多行政機關負責人對于行政訴訟還存有抵觸情緒，認為做被告是件丟人的事情，甚至不愿意出庭通過行政訴訟來解決問題而寧愿不斷接待當事人的信訪。 “告官”卻見不到“官”，不僅會引起行政相對人對行政訴訟的解決糾紛能力的質疑，也會削弱他們通過行政訴訟來化解糾紛的積極性。因此，行政訴訟中被告應訴狀況對行政訴訟發展有著非常大的影響。

1998年陜西省合陽縣政府率先規定了行政機關負責人出庭應訴，由此也奠定了我國地方立法中行政機關負責人出庭應訴制的基礎。隨后，我國一些地方通過地方立法的形式也制定了關于行政機關負責人出庭應訴的規定。但圍繞該制度的質疑聲一直未斷，不少學者認為這會加大行政機關負責人的工作量，出庭作秀的成分大于其實際意義。直到《關于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》的正式通過，標志著行政機關負責人出庭應訴正式成為了國家層面的法律中制度固定了下來。

一、關于行政機關負責人出庭應訴的制度內涵

行政機關負責人出庭應訴制度主要體現在行政訴訟法的第三條第三款：“被訴行政機關負責人應當出庭。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”可以看出，行政機關負責人出庭應訴是原則，不出庭是例外。因此究竟如何界定行政機關負責人的范圍就成為了首要問題。

（一）行政機關負責人的范圍界定

所謂“行政機關負責人”按照約定俗成的慣例來看，這理應是單位的正職首長，也就是老百姓所謂的“一把手”。但是正如立法時部分專家對此制度的顧慮，要求行政訴訟案件行政機關正職首長逢案必出庭，顯然是不現實的。所以在2015年最高人民法院的相關司法解釋中就已經將“行政機關負責人”解釋為包含正副職領導。而在2016年最高人民法院發布的《關于行政訴訟應訴若干問題的通知》里規定“出庭應訴的行政機關負責人既包括正職負責人，也包括副職負責人以及其他參與分管的負責人”。范圍與之前相比有了更大程度的擴充，遠遠超過了行政機關負責人一詞的字面含義。這也是充分的考慮到了行政機關負責人的實際工作狀況后所做的必要調整。

（二）對于應當出庭應訴的正解

除了行政機關負責人的范圍進行討論之外，另一個問題就是如何理解“應當”一詞。此款中的“應當”是否做“必須”理解呢？結合前述分析，實踐中如果要求行政機關負責人逢案必出庭是不現實以及不合理的，所以其范圍才會一擴再擴，所以如果因為行政機關負責人不到庭原告就提出抗議進而影響到了行政訴訟的進程，顯然是不利于行政糾紛的化解的，這樣也不符合立法的初衷。所以此時的“應當”不應理解為強制性的規定，而應該理解為立法者的一種提倡或者希望更為合理。

此外，對于“出庭應訴”一詞的界定也很關鍵，它往往與之后的行政機關對于機關負責人的考核評定問題相關聯。就行政訴訟的一般理論而言，出庭應訴包括訴訟開始后的各項訴訟活動，如提交答辯狀、參與開庭審理的各個環節等。但是實踐中也存在一些案件尚未開庭審結，行政機關和行政相對人就在庭外達成和解的情形。這樣就造成了案件并未審結或者并未實際開庭就已終結。如果此時仍然刻板的認為沒有出庭就不算“出庭應訴”，因而在考核基數計算中將其排除在外的話，顯失違背了要求行政機關負責人出庭制度設計的初衷是為了更好的化解行政糾紛。因此，對于“出庭應訴”的界定應該也采取擴充的態度，從行政訴訟案件立案時起算，只要行政機關負責人參與過庭前調解等活動的，不論未來是否真的開庭審結，都應當按照已經參與行政訴訟來計算更為合適。

二、出庭應訴制度運行中出現的問題

行政訴訟法修訂中一個重要的內容就是變過去的立案審查為現在的立案登記，有效的解決了過去“立案難”的問題，但隨之而來的也是立案數量成倍的增長。這對于行政機關負責人出庭制度來說無疑也是巨大的沖擊。當前行政機關負責人出庭制度雖然運行了一段時間，各地也紛紛出臺了相應的措施來提高行政機關負責人的出庭率，改善行政訴訟中被告應訴的態度，但是不可否認的是制度運行中依然存在一些問題。

（一）出庭率各地不均衡

根據山東省高院發布的行政審判白皮書2015年行政機關負責人出庭應訴1637人（次），同比增長4倍。①2015年廣西行政機關負責人的出庭應訴率為13.25%，而這一數字在2014年是4.69%。②從以上數據的分析中不難發現，行政訴訟法對行政機關負責人出庭應訴制度的規定在實踐當中還是產生了較大的影響，行政機關負責人出庭情況與過去相比有了很大改善。但就全國來說，行政機關負責人出庭應訴率還呈現出了地區發展的不均衡的特點。以浙江省為例，2016年浙江省行政機關負責人實際出庭的案件有5348件，出庭率達87.1%。③而甘肅省2016年行政機關負責人履行出庭應訴法定義務的主動性雖然逐步增強，出庭應訴率同比上升7.6%，但是也只有40.6%。④兩省相比差距還是比較大的。究其原因，一方面是由于各地在計算出庭率的基數上沒有統一的標準，但更重要的原因還是在不同地區行政機關負責人出庭應訴的積極性上存在一定的差異，同時也反映出各地市法治化水平的差異。

（二）行政機關負責人無故不到庭現象依然存在

行政機關管理事務較為繁雜，作為行政機關的負責人也常常需要出面組織協調各項工作，有時還要接待上級領導的檢查工作。因此實踐當中，很多行政機關負責人本打算出庭但由于公務原因不能到庭參加訴訟的該如何處理就成為了法院面臨的一大難題。在行政訴訟法修訂過程中并沒有對延期審理和協商開庭等問題作出規定，而且如果法院總為行政機關開綠燈，行政機關負責人不到庭就延期，勢必會影響法院行政訴訟的公信力。根據無錫市政府法制辦2015年的數據統計顯示，該市行政機關負責人無故不參與訴訟的問題依然存在。2015年全年無錫市行政機關負責人一審、二審應請假數91件，實際請假數為57件，沒有履行請假手續的占40% 。⑤這一方面是因為行政機關負責人有時確實公務纏身，分身乏術，但也不排除部分領導因為怕麻煩、官本位思想作祟不愿意參與訴訟。

（三）副職領導和其他領導居多但正職領導少

前述提到目前在行政機關負責人的范圍認定上采取較為寬泛的解釋，不僅包括正副職領導，還包括了其他分管負責人。筆者在基層法院調研時發現，出庭時正職領導非常罕見，副職領導偶爾可見，出庭時還是以法制科科長出庭居多，這實際上與原來的狀況相差不多。如果一再變通下去，行政機關負責人出庭應訴制度就變得很空洞了。從行政負責人出庭應訴制度設計的初衷上來考慮，行政機關負責人出庭應當注重實效而非“虛名”，本著有利于化解行政糾紛，有利于行政機關內部協調，有利于讓行政機關負責人更好的了解案情和本單位的行政執法現狀的目的，在應充分考慮我國行政管理實踐的情況下相關規定已經將行政機關負責人的范圍作了合理的擴充。但對于行政機關負責人出庭的級別還是應當有所限制，法制科科長或者政府法制辦主任應當還是屬于相應工作人員更為合適。

（四）出庭應訴雖多但發聲較少

行政機關的日常行政管理事務繁雜，尤其對于政府負責人來說更是如此，庭前準備勢必會占用行政機關負責人大量的時間。也許是基于此種原因，在筆者調研時發現不少案件審理時存在行政機關負責人雖然到庭，但是辯論少，甚至是不發聲的怪現象。相關司法解釋雖然規定了行政機關負責人到庭的也可以再委托一到兩位訴訟代理人，但是如此消極訴訟，名義參加而實際不聞不問，這樣又有何意義。訴訟法之所以規定了訴訟代理人制度，是為了借助律師或法制工作部門工作人員的專業法律知識更好的解決糾紛，絕不是要他們大包大攬。

（五）職能部門負責人出庭多但政府負責人出庭較少

法律修訂后，復議機關動輒為被告的情況下，因為復議機關層級往往比較高，例如市長、省長為被告的并不罕見。但由于政務繁忙等原因，實踐當中很難見到市長、省長親自出庭的情況，多為副職出庭，或者是由其他工作人員代為出庭訴訟。而政府職能部門如公安、工商、稅務、社會保障等部門的負責人到庭情況明顯要好于政府部門的負責人出庭狀況。這樣的話，就會出現同一案件的共同被告，級別低的出庭而級別高的不出庭的怪現象，破壞了法律的連貫和統一。究其原因，一方面與政府首長有時需要協調各項工作，公務繁忙有關，但也不排除某些負責人的法治意識還是比較淡薄，對于通過司法途徑解決行政糾紛不了解。

三、行政機關負責人出庭應訴制度的完善

（一）建立科學合理的出庭應訴考核機制

行政機關負責人出庭應訴情況與官員政績考核掛鉤是提高行政機關負責人出庭率的重要手段之一。但是目前很多地方并沒有建立相關的考核機制，或者雖然有相關規定但是可操作性不強，這對行政機關負責人出庭率都產生了較大影響。江蘇省作為較早出臺了應訴考核辦法的省份，成效顯著。根據江蘇省的經驗，對于行政機關負責人出庭應訴制度不但應當列入官員的政績考核中，而且關鍵是要建立科學的考核機制。

2006年江蘇省就出臺了“法治江蘇合格縣（市、區）考核體系”，2010年更是出臺了專門加強應訴工作的有關通知，對于應當出庭的案件類型、統計考核基數、應訴要求等方面做了較為細化的規定，這也是全國范圍內首次規定了行政機關負責人出庭的完整的應訴機制。根據2015年江蘇省高級人民法院的工作報告里的數據顯示，行政機關負責人出庭應訴率達到了88%以上，這一切與江蘇省政府及各地市立法時將出庭應訴情況列入到了政績考核的范圍內密不可分。

（1）出庭率的計算方法要合理。目前關于這一問題并沒有統一的標準，各地采取的計算基數差別較大，這也影響到了各地行政機關負責人的出庭率的數值高低。在這方面，江蘇省的計算方式顯然是值得其他地方學習和借鑒的。在計算時，將行政機關負責人參與和解的案件也列入計算基數中。行政機關負責人出庭制度施行后，不少案件都是在訴訟期間以和解撤訴方式結案，所以在計算時理應把行政機關負責人參與的和解撤訴案件列入其出庭應訴的基數里。

（2）明確出庭領導級別和最低出庭次數的要求。前文提到，目前相關規定中對于副職是否包括非領導職副職，其他分管領導的級別等規定上還是較為模糊，這樣就造成了目前出庭當中還是以法制科科長或者法制辦主任出庭為主的現象。從我國的行政管理工作的實際出發，應當鼓勵支持法定代表人和公務員法第十二條第2款中規定的副職領導以及參與分工的本機關其他負責人，例如總經濟師、總會計師、市長助理等人以行政機關負責人的身份出庭應訴。而規定出庭最低次數的做法也是不失為一條提高行政機關負責人出庭率的經驗，不少地方針對正職特別是政府正職負責人出庭率低的問題規定了一年不得少于出庭2次的硬性規定。同時對于應當出庭的行政機關負責人由于種種原因不能到庭參與訴時人應當要求其向法律出具書面的請假手續，以示對法律的尊重。

（3）細化應當出庭案件的范圍。最高法及地方立法中都提到了重大公利益和社會高度關注案件等應當出庭應訴。如何認定重大公共利益和社會高度關注案件呢？筆者認為根據目前行政案件的類型而言，各地在這個問題上可以采取列舉加兜底的立法模式。首先對于諸如涉及農村土地征收、國有土地上房屋征收、重大環境影響、新聞媒體熱點追蹤、涉及本行業執法統一規范等案件上可以明確要求必須出庭。最后規定以其他應當出庭應訴的情形來做兜底性規定。

（二）提升負責人的法律素養

積極應訴的態度不僅反映出了行政機關負責人尊重法律、尊重法治以及接受司法機關監督的勇氣，往往也反映出其愿意通過法治化的方式來解決行政糾紛的態度。在《關于加強市縣政府依法行政的決定》中明確規定了在對領導干部任職前要加強考查和測試其掌握的法律知識，對擬任市縣政府及其部門領導職務的干部甚至可以把考核結果作為其任職的依據。除了任職前的法律知識考察外，在其任職期間內還應當進行專門的有關行政訴訟的專門培訓。

首先應該進行的是法庭規則的培訓，讓負責人熟悉出庭應訴要遵守的庭審禮儀和紀律。其次是建立庭前應訴準備制度。這樣既有利于環節庭審走過場，參與不發聲的問題。在庭審前要認真準備，仔細閱讀原告的起訴狀立所列的事實和要求，召集案件相關工作人員及本單位法制部門工作人員對案件進行詳細研討，使其對案情有個全面細致的了解，研判案件的走向和可能之后應當認真準備答辯狀，并且對庭審中各個環節進行適當的分工。而在這個過程中如果發現本單位確實存在違法問題的，既可以及時停止行為，與相對人及時溝通達成和解，有效防止危害進一步擴大，也有利于在今后的工作中防范杜絕此類問題。再次次是應訴技巧的培訓。各級行政機關可以在法院公開審理行政案件時，組織領導干部和工作人員去旁聽案件。也可以由政府相關部門定期舉辦培訓班，由法官、律師等專業法律工作者進行現場授課，向行政機關負責人普及行政訴訟法的基本常識，講授行政案件審理的程序以及應訴辯論的基本技能等。

（三）加強法院在官員考核中的監督權力

最高院發布的《關于行政訴訟應訴若干問題的通知》里提到“要支持行政機關建立健全依法行政考核體系”，其中指出人民法院可以通過司法建議、白皮書等方式向有關機關反饋本地區行政機關負責人應訴的狀況。但是在實踐當中，為行政訴訟而公布白皮書的法院還是少數。因此，各地在立法時可以考慮將這個問題也做出相應的要求，從而形成倒逼行政機關負責人出庭的機制。人民法院還可以考慮將出庭應訴通知書的文書副本抄送同級政府法制部門，并要求被訴機關在一定期限內將出庭應訴負責人名單報送政府法制部門備案以便于日后考核。對于行政機關負責人應當出庭而沒有出庭且未履行相應請假手續的，法院應當向政府有關部門提出司法建議，記錄在案以便年終考核時使用。

雖然在行政訴訟法中已經明確規定了行政機關負責人的出庭應訴制度，但作為一項新的制度，它還需要行政、立法、司法等多部門積極地配合，更加需要全社會的支持。我們相信，此項制度的創新與行政訴訟法的其他制度改革結合后形成新的合力，必將為人民法院公正及時審理案件，有效解決行政爭議，更好的化解行政糾紛，為全面推行依法治國和提升行政執法水平起到積極的推動作用。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕姜明安.行政法與行政訴訟法（第六版）〔M〕.北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2015.

〔2〕耿寶建.行政機關負責人出庭應訴指南〔M〕.北京：法律出版社，2016.

〔3〕段葳，劉權.論行政機關負責人出庭應訴〔J〕.長江大學學報，2011（1）.

〔4〕章志遠.行政機關負責人出庭應訴制度的理論基礎探析〔N〕.人民法院報，2012-4-25.

〔5〕甘文.行政訴訟法司法解釋之評論———理由、觀點與問題〔M〕.北京：中國法制出版社，2000.

〔責任編輯：陳玉榮〕