鄉村治理視野下政府誠信缺失的原因與對策分析

摘 要：政府誠信是指政府行政機關對其權力和職責的正確執行程度，鄉村治理是指鄉村社會的組織對鄉村公共事務的管理與調控。喪失政府誠信是鄉村治理陷入困境的重要因素。本文基于鄉村治理的視野下的政府誠信問題及其原因，探討優化政府誠信的方法。

關鍵詞：鄉村治理：政府誠信：原因：對策

對于鄉村治理的概念，有以下幾個看法，其一是鄉村治理是鄉村社會的組織或者機構通過眾多制度來協調處理鄉村公共事務的一種過程，它在整個國家治理體系構建中起著至關重要的基礎作用[1]。其二是“鄉村治理”即“村治”，是農村中村民自治的治理組織，村委會的行為屬于村民自治的自發行為。筆者認為，鄉村治理指的是在鄉村社會內進行公共事務管理的一種政府與鄉村之間的治理關系。

誠信，即誠實守信。而政府誠信是指政府機關在自身能力所能達到的范圍內對民眾所做出的約定的履行程度，包括政府機構科學執政的程度、政府部門依法行政的程度、政府公務人員公信力等?！鞍凑丈鐣跫s理論，公眾與政府的關系是基于行政權的運行而達成的政治委托代理關系。”[2]筆者認為，政府誠信是存在于政府與民眾之間的特殊誠信，當政府做出失信行為時，民眾由于其權力分配上的明顯劣勢會變得束手無策。

近年隨著城鎮化的進程日益加快，鄉村社會也迎來了轉型時期，基本上變遷總體呈現良性特征，但依舊面臨著一些治理困境。而基層組織建設尤其是鄉鎮政府建設在一些地方滯后，政府喪失誠信，公權力和公信力明顯下降，是鄉村治理存在困境的關鍵原因。

1 鄉村治理中政府誠信缺失的表現

（一）鄉鎮政府對農村利益的掠奪

自農業稅取消以來，中央政府制定了很多惠農的政策，但鄉鎮政府對農村的利益剝奪卻越來越普遍，這些剝奪不僅僅只出現在中西部農村地區，也大量發生在東部沿海地區的農村。[3]

以征地拆遷來說，由于“土地財政”的盛行，鄉鎮政府財政的來源主要是依靠出讓國有土地來來獲得土地出讓金，因此政府不斷地從農村及農民手中掠奪土地。在有的農村地區，出售國有土地所得收入占政府預算外收入的60%甚至更多。根據現有的土地財政制度，鄉鎮政府往往可以通過與農民之間不對等的權利分配來獲取私利，對鄉村社會發展及穩定造成了不利的影響，“這種個體化的不規范行為不同于政府組織在自身利益的驅動下，在客觀條件下所采取的不規范行為，具有更大的隱蔽性、無規則性和危害性?！盵4]

（二）鄉鎮政府官員腐敗行為頻發

鄉鎮政府官員的腐敗現象這些年沒有得到實質性的改善，一是在鄉村治理中政府官員在國有土地的買賣過程中收受不法錢財，一些鄉鎮政府的領導在農村基礎設施建設過程中未依法依規。而是通過弄虛作假來套取國家補貼。二是在評估農村低保戶的資格是出現多報、虛報的現象，甚至本應發放到農民手中的低保金也被鄉鎮政府攔截。在一些經濟比較活躍、位于城鄉結合部的農村地區，個別官員目無法紀，他們操縱選舉、籠絡打手、強行斂財，搖身成為百姓痛惡的“黑老大”。[5] 鄉鎮政府巧妙地運用自身與村民中存在的信息不對等來隱瞞或者掩飾自己的一些不法行為，甚至于控制或者剝奪村民的合法權益。有很多鄉鎮政府官員組成了利益集團，自治制度在很大程度上會可能損害這些官員的私人利益，為了獲得更大的自身利益，官員們會在行使自身職能或者村民自治方面剝奪村民的基本權利。

（三）鄉鎮政府財政赤字巨大

近年來，我國鄉鎮政府所造成的財政赤字的規模十分巨大，這些鄉鎮債務不但會影響我國經濟持續健康發展，還會影響到鄉鎮政府在進行日常管理和行政中的功能發揮，還會因為財政的短缺和補貼的困難導致社會組織與村民不愿意參與到鄉村治理中來，“一個有權威的政府，必須是合法的政府，必須是守法的政府，也必須是遵守承諾的政府?！盵6]鄉鎮政府的債務給農村社會發展帶來了極大不穩定的因素，給村民與官員的干群關系造成了嚴重破壞。如果不解決鄉鎮政府的財政赤字，造成的后續后果難以想象。

2 鄉村治理中政府誠信缺失的原因

（一）鄉鎮政府政治體制改革滯后

農村現行的政治體制已經不能夠適應經濟的快速發展和社會結構的劇烈變革，鄉級政府過多考慮自身的既得利益，在政治體制中沒有得到有效的制約。有些鄉鎮官員只顧追求自身的既得利益，所以在很大程度上并不能做到依法執政、科學執政，所以村民的利益和國家利益都得不到有效的保障。鄉鎮干部往往會集中轄區內所有的有利資源為自己謀取私利，當上級的行政機關根據實際情況制定出政策時，鄉鎮基層政府往往會通過“打擦邊球”的方式來規避一些有可能是自身利益受損的風險，導致農民利益受損。這種以犧牲農民的切身利益來換取基層鄉鎮政府的利益其實看起來社會利益的總和并沒有發生變化，但通過新的制度安排來對鄉鎮政府和農民之間這種不對等的關系進行調整無疑是必不可少的 。

（二）鄉鎮政府官員失信成本低

失信成本是指因失信人因其自身的失信行為所造成的各種損失。這些損失主要包括經濟、道德等方面，有時甚至需要承擔法律帶來的懲罰。有學者從制度上認為：“信用政府，不僅是一個主動承擔內在責任的政府，更主要的還是一個在制度上受到剛性的約束的政府?！盵7] 鄉鎮政府及政府工作人員失信成本過低的根本原因就在于對失信成本制度方面約束的不足，但是因為鄉鎮政府在進行鄉村治理中獲取的收益比其失信所損失的成本要高得多，所以政府及其官員腐敗問題無法得到根治。一是道德規范對官員的制約作用降低，失信而付出的道德代價不高，沒有形成廉潔的道德風氣，加之腐敗情況越來越嚴重的大背景下，對農民來說政府和官員失信行為并不罕見。二是對失信行為的制約沒有相應的法律制度，失信所需要付出的法律成本偏低，比如鄉鎮政府及其官員在如土地拆遷、低保戶工作等鄉村治理中的腐敗沒有一個明確的法律條例，給失信違法者以可乘之機。

（三）鄉鎮政府職能配置不合理

“歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的?！盵8]鄉村社會如今處在劇烈變革之中，一個良好的政府更是必不可少。如果不存在一個有效的政府，鄉村社會就會陷入治理的困境之中，實現鄉村“善治”就是一紙空談。其一是鄉鎮政府部門職能劃分不清，出現了一件事多個部門管或者多個部門都不愿意管的現象，這種職能的交叉造成了政府部門資源的浪費，當農民有問題需要找政府解決時，解決往往面臨很大的困難。其二是職能越位情況頻發。“越位”是鄉鎮政府干涉過多農村發展的生產生活活動，這種干預農業生產的行為結果往往是是農民怨聲載道，鄉鎮干部也沒少出力，但鄉鎮政府不僅喪失了公信力還背上了沉重的債務負擔。

3 鄉村治理中誠信缺失的對策

（一）轉變政府職能

轉動政府職能最重要的就是要打造一個服務型政府。在農民進行生產生活時轉變以前通過行政手段進行管理的思路。一是要對鄉鎮政府的部門設置進行改革，撤銷多余的行政機構，理清部門之間的權責劃分，改善冗員的現狀，只有這樣，才能夠減輕農民的負擔，促進農村的社會發展；二是政府部門設置要符合當地的發展狀況，根據因地制宜原則確定部門及部門工作人員的配置。在鄉村規模方面，如果規模較大且經濟發展較快的區域可以配置經濟方面的管理部門，如果規模較小的鄉鎮只需配置少量部門管理日常事務即可。

（二）提高政府及其官員的失信成本

在前文中我們提到制度設計上的缺陷是造成失信成本過低的根本原因，因此我們應該建立一個提高官員失信成本的合理且全面的制度體系，在真正意義上減少失信行為的發生。首先，要建立完善的追責體系，不論該干部是在任該職位還是離任。除了腐敗行為要嚴懲不貸以外，因為官員追求自身政績或者好大喜功造成的鄉鎮債務也要對其進行追責，不然會使得有些官員離任時毫無顧忌的將債務問題留給繼任者。其次，要完善對官員的評價體系，明確“清舊債也是任務與政績”對官員在任期間的政績進行全面的科學考核，并以此作晉升的重要參考標準。

（三）建立多元主體治理的格局

在鄉村治理中，除了鄉鎮政府發揮主導作用外，還需要發揮市場配置資源、村民參與等多元治理主體的作用。以前簡單而且單一的治理手段已經無法適應鄉村治理復雜的實際需要。在市場資源的配置方面，政府不要為了短期政績或者自身利益作出違背市場規律的行為，盲目制定一些沒有經過科學研究的政策，比如強制要求農民種植政府要求的農作物或者隨著領導的變更強制要求農民更換種植的農作物，這樣的行為都會給農民帶來較大的經濟損失。在社會參與方面，政府一是要充分調動農民參與的積極性，根據費孝通先生的差序格局理論，鄉村社會是以熟人模式為基礎的社會，因此農民的廣泛參與對鄉村治理有很大的幫助。二是要對新團體組織給予廣大的支持，這些新團體組織作為溝通鄉鎮政府與農民的橋梁和紐帶，能夠起到化解社會矛盾、彌補政府公共服務不足及協同政府治理的作用[9]。

4 結語

鄉鎮政府是我國最基層的政府機關，而如何實現鄉村治理的現代化也是如今的重要議題，在鄉村治理中如何實現誠信政府的目標，對于我國鄉村社會的發展具有重要作用。鄉鎮政府失信行為頻繁發生會隔斷政府與農村以及農民之間溝通的橋梁，會對整個社會信用體系的建設與發展產生了不利影響。鄉鎮政府失信的原因涉及到社會、經濟、文化以及個人等諸多方面，僅僅從理論上進行的研究是完全不夠的，只有在實踐中尋求更大的突破才能夠推動我國政府信任問題的研究得到更好的發展。

參考文獻

[1]于水鄉村治理與農村公共產品供給[M].社會科學文獻出版社，2008.

[2]應松年，楊解君.行政許可法的理論與制度解讀[M].北京人學出版社，2004.

[3]肖唐鏢，近十年我國鄉村治理的觀察與反思[J].華中師范大學學報，2014.

[4]李錦順，農村鄉級政府行為失范和農民利益保護[D].廣西師范大學，2001.

[5]朱峰，村主任變身“黑老大”瘋狂斂財[N].經濟參考報，2013.

[6]李靖、文宏，解決鄉鎮債務中的政府誠信內涵[J].農村經濟，2006.

[7]毛壽龍政府向人大報告舉債是好的開始， 2004年3月1日，http： //post. csonline. com. cn/pinglin/shizhengpinglun/t20040301_130945.htm

[8]沃爾芬森，變革世界中的政府[M].中國財政經濟出版社，1997.

[9]王義，充分發揮農村社會組織的協同治理能力[J].社團管理研究，2005.

作者簡介

潘文希（1993-）女，湘潭大學公共管理學院2015級研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。