用人單位如何解讀子女護理假

文 律商聯訊特約撰稿 蘇文蔚

（作者蘇文蔚為北京德恒律師事務所合伙人，LexisNexis律商網《“蔚”風細語》專欄作者）

法律既然生效實施了，作為用人單位必須要積極適應，主動調整和完善自己的管理制度，在遵守法律的同時，合理利用管理手段維護用人單位自身利益，確保正常的生產秩序不受影響

根據全國老齡辦發布的信息顯示，截止到2018年3月底，我國已有八個省市通過地方立法建立了子女護理假制度，即老年人患病住院治療時，子女或贍養人所在用人單位應給予10 20天不等的護理假，且護理假期間視同正常出勤（個別省份除外）。這八個省市分別是福建、黑龍江、湖北、廣西、海南、重慶、河南、廣州。

這則新聞雖然引發了部分媒體的關注，卻并未引起用人單位的特別關注。其實對這八個省市的用人單位而言，子女護理假的實施對用工管理造成的影響卻不容忽視。對于子女護理假應當如何理解、適用，本文做簡單的探討。

子女假的出臺背景

不可否認，中國正在進入老齡化社會。據統計，2 016年末，我國大陸60周歲以上人口已達23086萬人，占全國人口比重16.7%，其中65周歲以上人口15003萬人，占全國人口比重10.8%，我國人口老齡化日益嚴重，是世界上唯一一個老年人口過2億的國家。如何讓老年人老有所養、老有所依，越來越引起全社會的關注。特別是我國實行了30年的獨生子女政策，目前第一代獨生子女父母逐漸進入老年，養老問題愈加嚴峻。

表1 八省市子女護理假規定對比表

養老包含了經濟支持、生活照料和精神慰藉三方面，三者之中，老年人最缺乏的是生活照料，特別突出的是老年人失能或患病期間的護理問題更成為困擾諸多家庭的難題。正是基于這些原因，《中華人民共和國老年人權益保障法》（2015年修正）規定，“贍養人應當使患病的老年人及時得到治療和護理”，“家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應當經常看望或者問候老年人”。

子女護理假政策就是在這種背景下出臺的。初衷既是為了落實《老年人權益保護法》的相關規定，也為了2016年“全面兩孩”政策實施后體現國家和政府對獨生子女家庭的獎勵扶助，目前出臺該項政策的八個省市中，除湖北、黑龍江兩省外，其他六個省市，子女護理假僅適用于獨生子女家庭，因此也稱獨生子女護理假。

表2：各地子女護理假適用范圍對比表

表3：各地子女護理假請假條件對比表

表4：各地子女護理假天數（全年累計）對比表

各地子女護理假規定比較

八個省市中，最早出臺子女護理假的是河南省，最晚的是廣州市，政策生效實施最晚的是重慶市，各地規定的差異還是比較大的。

從表1可以看出，各地在子女護理假的適用范圍、請假條件、假期天數、假期待遇、法律責任方面，還是存在諸多不同的。

1.適用范圍方面，適用范圍最廣的是黑龍江，其次是湖北。湖北將護理假享受范圍擴至所有子女，黑龍江則擴大到了其他有贍養、撫養義務的家庭成員。其他六個省市都是將護理假適用范圍限定在獨生子女范圍內。

2.請假條件方面，分為四種情況：重慶市最為嚴格，要求必須是獨生子女、父母滿60周歲、患病住院治療且需要二級以上護理；其次是河南、福建、廣西、海南、廣州5個省市均要求必須是獨生子女父母、年滿60周歲、患病住院治療；再次是黑龍江規定請假條件是老年人患病住院治療；湖北省最為寬松，規定請假條件為老人失能或者患病住院。

3.假期天數方面，八個省市規定從10天到20天不等。最長的是河南省，為全年累計不超過20天；湖北、黑龍江兩省對獨生子女家庭與非獨生子女家庭有所區分。黑龍江省規定，獨生子女享有20天護理假，非獨生子女享有10天。湖北則是獨生子女享有15天，非獨生子女享有10天。

4.假期待遇方面，八個省市里，除湖北外，其他七個省市均規定工資福利待遇不變，廣州市還特別規定不影響福利待遇和全勤評獎。湖北對假期待遇未做規定。

5.法律責任方面，福建省規定有關單位、組織不按規定支付獨生子女護理期間享有工資福利待遇的，由人社部門及相關部門責令限期給付。其他七個省市未做規定。綜合以上幾方面的分析對比，可以看出，湖北省的子女護理假的適用范圍最廣，請假條件最為寬松，但護理假待遇沒有規定，在放松員工護理假享受范圍和條件的同時，也兼顧了用人單位的利益，未規定用人單位在護理假期間必須給予正常出勤的工資福利待遇，有效地平衡了雙方的利益訴求。

實施中的問題

1.獨生子女的理解和認定

從各地的規定看，河南、福建、廣西、重慶、廣州、海南六個省市都是將護理假適用范圍限定在獨生子女范圍內。湖北、黑龍江雖然將適用范圍擴大到了獨生子女以外，但是對獨生子女給予的護理假期天數顯然多于其他適用主體。那么對于獨生子女的認定標準是什么？

獨生子女的概念是具有特定歷史階段性的，通常是指在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間，父母終身只生育了一個子女，該子女既沒有同胞兄弟姐妹，又沒有同父異母或者同母異父的兄弟姐妹，也沒有收養的兄弟姐妹和與其父（母）有撫養關系的繼兄弟姐妹。父母未生育只依法收養了一個子女的，該子女可視為獨生子女。獨生子女的認定應當以《獨生子女父母光榮證》作為認定依據。

2016年1月1日起，國家的獨生子女政策廢止，全面二孩政策實施，國家提昌一對夫妻生育兩個子女。因此，2016年1月1日出生的孩子，即使是一個家庭中唯一的子女，國家也不再發放《獨生子女父母光榮證》。從這個意義上分析，根據目前各地的規定，2016年1月1日以后出生的孩子，即使是父母唯一的子女，在河南、福建、廣西、重慶、廣州、海南，是無法享受子女護理假的；在湖北、黑龍江可以享受非獨生子女護理假。

《海南省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉若干規定》第24條關于子女護理假的規定比較清晰：“在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間，自愿終身只生育一個子女家庭的老年人患病住院治療期間，用人單位應當支持其子女進行護理照料”其他七個省市規定雖然并未明確，但我們理解不應當將獨生子女的概念擴大到2016年1月1日之后出生的家庭唯一子女，除非后續國家或地方法規對此做出進一步的修正或補充。

2.假期天數的認定

目前各地規定都是采用了累計不超過10天（日）、15天（日）、20天（日）的表述，應當理解為自然日，而不是工作日。但由于是累計計算，因此，員工可以采取分開多次請假的方式，避開休息日、法定節假日，使自然日變成工作日。

3.與探親假、年休假的關系

探親假、法定帶薪年休假都屬于勞動者依法享受的法定假期，這些帶薪假期與子女護理假是否可以全部或部分互相替代？用人單位可否對員工使用探親假（如符合休假條件）、年休假、子女護理假的順序做出限制？對這些問題，國家的《老年人權益保護法》《人口與計劃生育法》以及地方法規中均未做出明確的規制。

4.用人單位不批準假期的法律責任

正如前文分析，除福建省規定有關單位、組織不按規定支付獨生子女護理期間享有工資福利待遇的，由人社部門及相關部門責令限期給付外，其他七個省市對于用人單位不給予員工子女護理假或者雖給予護理假但未依法支付期間待遇的法律責任均未做規定，如果員工提出護理假申請，用人單位不予批準的，員工缺少法律上的救濟途徑和救濟措施。因此，從落地實施層面評價，子女護理假的落地實施缺乏有效的制度保障。

給用人單位的建議

雖然很多人對子女護理假制度提出質疑，認為這種假期的設立是將人口老齡化的問題部分轉嫁給了用人單位，將政府應當承擔的醫療保障和護理責任轉嫁給了用人單位，造成用人單位特別是企業的負擔不斷增加。

但是法律既然生效實施了，作為用人單位必須積極適應，主動調整和完善自己的管理制度，在遵守法律的同時，合理利用管理手段維護用人單位自身利益，確保正常的生產秩序不受影響。

針對已經實施子女護理假地區的用人單位，我們建議用人單位特別是企業，應從以下幾方面完善子女護理假的管理制度：

1.假期申請和銷假手續、提交證明文件、審批權限、流程。

2.假期待遇。

3.子女護理假與其他假期的關系。

4.假期使用中應遵守的紀律，如不得從事與護理患病父母無關的事務，不得借機外出旅游等。

5.違規行為的責任，如員工存在請假手續造假、逾期不歸、假期從事與護理父母無關事務等行為，用人單位應給予相應的處分。

應注意的是，用人單位制定子女護理假管理制度應按照《勞動合同法》第四條規定履行民主程序并向員工公示或告知。