土地復墾補償款歸屬應遵循什么原則

文 《法人》記者 張會甫

如何理解《土地復墾條例》規定的“誰損壞，誰復墾”原則？浙江省桐鄉市大麻鎮光明村一磚廠的案例或許值得解讀

陽春三月，浙江省桐鄉市花紅柳綠，暖風和煦。當記者第二次來到大麻鎮光明村見到王發根時，王發根憔悴的臉上依然顯示出憤憤不平。他拿著一摞國務院相關文件的復印件和法院的判決書對記者說：“我就不信，桐鄉的政策和浙江的法律能抵過中央政策！我會一直反映和申訴的。”

承包的磚廠依照政策被關停

根據王發根的介紹，光明磚廠的全稱叫“桐鄉市光明制磚有限責任公司”（以下簡稱“光明公司”），最早叫“大麻光明制磚二廠”，是光明村于1981年建立的村辦企業，由光明村經濟合作社集體經營，從1993年開始對外承包。此時磚廠占有集體土地41.5畝，同時租賃當地六個村民小組（本村和崇福鎮民利村）的土地30.636畝，誰承包磚廠就由誰支付土地租賃費和土地使用稅。

2009年2月，磚廠開始新一輪招標，王發根和另一位村民張某中標，磚廠的大部資產由王發根和張某以231萬元收購，承包期限為2009年2月——2017年2月。2000年11月，該磚廠因為改制更名為現在的“光明公司”，王發根、張某是“光明公司”實際經營者和實際控制人，公司法人仍為村委會主任費某某。“從購買之日起，尤其到后來經過改制，‘光明公司’從法律上就可認定是我們自己的公司了，因此為了公司的長遠發展，我們先后投入資金累計達800余萬元。”王發根告訴記者。

復墾后的土地

王發根經營“光明公司”剛剛三年多，2012年7月，桐鄉市人民政府發出了桐政辦〔2012〕71號文件，依據國家淘汰落后產能的政策，決定對部分企業實施關停，“光明公司”在關停之列，同時制定了補償標準和獎勵辦法。2012年12月，大麻鎮黨委政府又制定了《關于光明制磚有限公司關停處置有關政策的指導性意見》。王發根告訴記者，對于國家的法律法規、有關政策，我身為黨員必須帶頭貫徹執行，所以于2012年12月，我和合伙人張某，與光明村委會簽訂了《解除承包經營合同》；2014年1月，又簽訂了涉及關停磚廠補助、獎勵的《協議書》。王發根向記者出示了這份《協議書》，該《協議書》第二條顯示：甲方（光明村所屬光明股份經濟合作社）付乙方（王發根、張某）承包合同解除補償費和按時關停光明制磚有限公司獎勵款共計5333866元。其中涉及職工安置補償、政策性關停補償、收回承包者購建資產補償、關停爆破獎勵等6項，其中第6項是“按時完成關停和配合整治復耕，依承包者投資資產凈值的10%獎勵263670元”。

王發根告訴記者：“我任村支書將近20年，了解土地復耕的補償或獎勵政策。在簽訂該協議時，大麻鎮政府作為第三方鑒證人。在簽訂該《協議書》之前，當我問及磚廠關停后涉及的土地復墾補償時，當時的大麻鎮人大副主任沈某說‘復墾費和補償款一同處理’，鎮黨委書記蘇某說‘補償款還沒到位，到了之后再一起研究’，說實話我當時就有一些疑慮。后來發生的事情，證實我被忽悠了。”

誰才是法定的土地復墾義務人

王發根事后了解到，2012年7月桐鄉市人民政府下發〔2012〕71號文件之后，同年9月桐鄉市國土資源局就下發了桐農整領〔2012〕1號文件，要求對“光明公司”承包期間使用的土地72.136畝進行復墾，復墾補償費為每畝20萬元，并將前期補償款560萬元支付給了光明村委會。

王發根獲悉這一情況后，馬上找到光明村村主任費某某，要求將王承包“光明公司”期間租賃的30.636畝土地的補償款支付給其本人，費某某說“這是鎮里的安排”。王再去找鎮委鎮政府領導，得到的答復是“個人不能復墾，復墾補償費與你無關”。之后的很長時間，王發根多次找到鎮委鎮政府相關領導溝通，甚至給當時的市政府主管領導發去材料，始終未獲詳盡答復。

王發根給記者提供了一份《請求拿回窯墩關停后土地復墾補償款的情況反映》，主要內容是：“光明公司”及其實際控制人王發根認為對土地復墾補償款依法享有受償權。大麻鎮政府雖組織實施土地復墾，但無權占有、支配這些補償款。理由是第一，土地復墾義務人法定為土地使用人，而非土地所有權人。依據國務院《土地復墾條例》第三條“生產建設活動損毀的土地，按照誰損毀、誰復墾的原則，由生產建設單位或者個人（以下稱土地復墾義務人）負責復墾”。第十條“下列損毀土地由土地復墾義務人負責復墾：（一）露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地……”可見，實施燒制磚瓦、損毀土地的“光明公司”及其實際控制人王發根（土地使用人）為法定土地復墾義務人——所以，大麻鎮政府認為土地復墾補償費的享受對象是土地所有權人，顯然是錯誤的。第二，大麻鎮政府將“光明公司”及其實際控制人王發根曾使用的土地進行復墾的行為，屬無因管理。

有關專業人士指出，土地復墾補償費是政府對土地復墾行為的一種鼓勵和補償，應當由復墾義務人享有。原“光明公司”及其實際控制人王發根作為法定土地復墾義務人，對政府給予的土地復墾補償費依法享有受償權。光明村不是法定土地復墾義務人，無權享有該補償費。

是理解政策有誤還是“地方保護主義”

2014年初，王發根因為始終得不到光明村委會、大麻鎮政府的答復，遂將光明村委會起訴到桐鄉市人民法院。

在王發根和張某（原告）的《起訴書》中，重點是租賃的30.636畝土地的復墾補償款到底應該歸誰。王發根認為，他本人從前手承包人租賃的六個村民小組的這部分土地，已經與前手承包人結算買斷，并且每年向六個村民小組支付租金，自己的行為是前手承包人租賃的六個村民小組土地流轉的延續，所以這些土地的復墾補償款237.83萬元應該歸“光明公司”的實際經營人。

桐鄉市人民法院〔2014〕嘉桐洲商初字第352號《民事判決書》顯示：“……從原告（王發根、張某）提供的桐鄉市農村土地綜合整治工作領導小組發布的〔2012〕1號文件來看，該管理辦法是針對土地綜合整治項目，第八條明確規定鎮人民政府為農村土地綜合的實施主體和責任單位，第二十二條規定在整治項目立項后需要預支以獎代補資金時可以提出申請。由此可見，該獎勵資金是獎勵土地綜合整治的，不是光明公司所使用土地因關停而獎勵的。原告不是土地整治的主體，不享有得到該獎勵資金的權利。原告主張按《土地復墾條例》第三條的規定，原告為復墾主體，該條例規定的原則是‘誰損毀，誰復墾’，復墾的義務是因損毀而產生，而且本案所爭議的土地使用人是光明公司，而不是原告，所以光明公司是復墾義務人。雖然原告曾為光明公司的承包人，按雙方約定承包人投入的收益歸原告所有，但是雙方的承包合同已于2012年12月20日解除，而且解除合同后對原告補償等問題達成協議。綜上所述，原告請求被告支付土地復墾補償費237.83萬元，無事實和法律依據，不予支持。”

一審敗訴后，王發根與張某上訴。2015年3月，浙江省嘉興市中級人民法院做出終審判決，維持原判。

對于兩級法院的判決結果，王發根表示接受，但是他認為大麻鎮政府曲解了法院的判決和判決要表達的本意。他對記者說：“我不服的是，法院判決‘光明公司’是土地復墾義務人，而大麻鎮政府強行給光明村委會復墾——這是不對的，是違反法院判決的，更是‘權大于法’和地方保護主義的體現。”他表示會繼續申訴，同時向上級政府部門不斷反映自己遭遇的不公待遇。

去年9月，記者曾就王發根反映的土地復墾補償款問題到桐鄉市大麻鎮政府采訪。接受記者采訪的一位顧姓干部表示：“對于王發根的問題，法院已經做出了判決，鎮里不愿多說什么。那些土地復墾補償款應該發給承包土地的村民，而不是王發根。”但是，多名原“光明公司”租賃用地的承包人（光明村和崇福鎮民利村村民）向記者證明：他們至今未收到任何土地復墾補償款。