談委托加工企業在不同法律規定中的責任認定

文 /柯 強

（作者單位：上海市質量技術監督局執法總隊法制科）

案例背景

筆者在從事質量技術監督行政執法工作過程中，經常會遇到關于生產經營者之間委托加工產品時誰是違法生產者、應以誰為被處罰對象的爭論。而這些爭議與困惑，不僅接受調查的企業有，執法人員當中也有。鑒于此，筆者試圖通過對兩個案例的解析，從《產品質量法》和《工業產品生產許可證管理條例》的發展歷史、立法意圖、立法架構以及政府監管模式的角度，談談企業在生產經營中如何遵守法律規定，增強企業責任意識，執法部門應當如何規范執法。

案例分析

案例一：委托方作為生產者應承擔產品質量責任

2015年8月，甲區市場監管執法人員獲知，A公司某款兒童驅蚊手環產品可能違規添加了農藥成分。該產品外包裝標注“A品牌驅蚊手環 委托方：A公司，受托方：B公司”。執法人員對A、B兩家公司分別進行執法檢查。經查，B公司為了讓產品起到更好的驅蚊效果，在涉案驅蚊環、驅蚊貼產品中違規添加了農藥“驅蚊酯”成分，不符合GB 24330-2009《家用衛生殺蟲用品安全通用技術條件》第4.1條款，該條款為強制性條文要求，經檢驗被判定為不合格產品。

基于以上事實，甲區市場監管部門認定A公司的行為違反了《產品質量法》第三十二條規定，依據《產品質量法》第五十條規定，對A公司作出罰款、責令停止生產違法產品、沒收違法產品的行政處罰。

案例一分析

本案在調查中，A公司認為B公司違反合同約定，生產違法產品的責任應由B公司承擔，自己也是受害者，不應由自己承擔違法責任。持這種觀點的，在執法人員內部為數不小。需要指出的是，就A公司與B公司之間的內部民事糾紛來講，B公司應該承擔違約責任，賠償A公司損失，如果給消費者造成損失，B公司最終還可能要承擔該部分損失，此為A公司與B公司雙方之間內部責任認定。但在面向廣大消費者的時候，對外的產品質量責任應由A公司承擔。

為何應由A公司承擔產品質量責任呢？我們先從產品質量責任的歷史講起。在早期，產品生產者、銷售者與消費者之間的關系皆由合同來調整，無合同則無責任。政府不介入私法關系，更不對消費者加以特別保護。直到20世紀中期，隨著新產業革命的進展，大量的現代化產品進入市場，由于當時的合同責任無法解決產品責任領域中出現的諸多新問題，這才逐漸演化出缺陷產品責任、產品侵權責任等概念，產品生產者的責任逐漸加重，而政府也意識到僅依靠私法領域的產品責任來調整民事關系，已難以實現市場的有序運行，于是開始介入產品的市場監管。

從我國《產品質量法》的內容來看,產品質量責任是一種綜合責任，既包括產品質量的民事責任，也包括產品質量的行政責任和刑事責任。產品質量的民事責任，主要體現在違約和侵權方面，合同雙方或經營者與消費者之間可通過訴訟、調解等民事途徑解決糾紛。產品質量的行政責任，主要體現在企業違反社會經濟秩序，對社會大眾的人身、財產安全造成威脅時，政府為了消除或預防這種危害，對生產者、銷售者或其他經營者采取制裁措施，目的是為了防止危害的產生，實現社會秩序有序運行，具體表現為要對違反社會秩序的生產者、銷售者實施行政處罰等制裁。

回到前面的案例，誰應該受到制裁？我國《產品質量法》直接引用了生產者這一概念，并沒有對生產者作出解釋，那么委托方與被委托方孰為生產者？讓我們看一下生產者的演繹路程。早期，產品均為單一生產者，生產者這一概念不存在理解偏差。伴隨著經濟發展，全球化生產出現，社會分工越來越細，專業化越來越明晰。部分企業出于成本、人力資源等綜合因素，一些產品不再自行生產，以委托加工形式交付其他企業生產，自己則以品牌管理為主。生產形式發展到這一地步，產品標識標注就顯得非常重要。產品或其包裝上的標識標注就是一個信息顯示平臺，監管者和消費者可以從中了解到產品的相關信息，同時它也是一個區別性、廣告性符號，以顯示此產品與彼產品的區別，用來吸引人們的注意。消費者借助這些信息決定是否購買該產品，而監管者則利用這些信息將產品與它的生產者聯系起來，從而實現對生產者的監管。事實上，監管者也是利用商品的標識標注信息來進行監管的。最高人民法院《關于產品侵權案件的受害人能否以產品的商標所有人為被告提起民事訴訟的批復》（法釋2002第22號）認為：任何將自己的姓名、名稱、商標或者可資識別的其他標識體現在產品上，表示其為產品制造者的企業或個人，均屬于《民法通則》第一百二十二條規定的“產品制造者”和《產品質量法》規定的“生產者”。此解釋明確了生產者的范圍，而隨后的國家質檢總局的相關解釋更進一步明確了委托方是產品質量責任的承擔者。國家質檢總局在《關于委托加工行為如何確定法律責任主體問題的復函》（質檢法函2007第12號文）中明確：企業委托其他企業加工產品并標注委托企業廠名廠址對外銷售的，委托企業應當承擔生產不合格產品的產品質量責任，但不排除受委托企業的質量違約、無證生產的法律責任以及其他違法生產的責任。

本案中，A公司既然以自己的名義把產品推向市場，作為《產品質量法》規定的產品的生產者，就應該對產品的安全有效負最終責任。A公司應被追究產品質量的行政責任。

案例二：受委托人無工業產品生產許可證生產目錄內產品應承擔無證生產的法律責任

2016年12月5日，甲區市場監管部門執法人員對汽車配件D公司開展現場檢查時，發現該公司涉嫌無工業產品生產許可證生產濕式摩擦片。經查，D公司于2015年12月開始，接受C公司委托，為C公司生產濕式摩擦片。產品標注：C品牌濕式摩擦片，委托方：C公司，被委托方：D公司。C公司持有濕式摩擦片的工業產品生產許可證，D公司未獲該產品的工業產品生產許可證。甲區市場監管部門認為，D公司生產濕式摩擦片的行為，已經違反了《工業產品生產許可證管理條例》第五條的規定，依據《工業產品生產許可證管理條例》第四十五條的規定，責令其停止生產違法產品、沒收違法產品、處罰款、沒收違法所得。C公司委托未取得工業產品生產許可證的D公司生產濕式摩擦片的行為違反了《工業產品生產許可證管理條例實施辦法》第四十七條、第五十四條的規定，依據該辦法第五十四條，責令改正，處3萬元以下罰款。

案例二分析

為什么同樣是違法生產，案例一和案例二的處理結果截然不同？處罰對象和處罰內容也不同？主要有以下幾點原因：

從立法體例來講，《產品質量法》與《工業產品生產許可證管理條例》兩者調整范圍不同。《產品質量法》對所有產品均適用（質量法另有規定的除外），而《工業產品生產許可證管理條例》則調整重要工業產品，在性質上屬于行政許可范疇。對廣大生產企業來講，其產品首先應符合《產品質量法》的要求，在此基礎上，如果該產品屬于列入目錄的涉及公共安全、人體健康、生命財產安全的重要工業產品，則同時還應符合《工業產品生產許可證管理條例》的要求。

工業產品生產許可證制度起源于上世紀80年代，當年剛開始發展市場經濟，由于質量低劣的低壓電氣等產品流入市場后給國家和人民造成了巨大損失，國家遂對一些直接關系公共安全、人體健康、生命財產安全的重要工業產品設置行業準入門檻。從制度設計看，《工業產品生產許可證管理條例》考核了實際生產企業的能力條件：必須有必要的場地、設施，有相關技術人員，有健全的制度等等，以確保企業有能力、有條件生產出合格產品。同時要求，采用委托加工方式生產的，被委托企業應取得相應的生產許可。在委托加工這一生產形式上，許可證管理制度重點在確保實際生產的企業須具備資質條件，有能力生產出合格產品。需要注意的是，《工業產品生產許可證管理條例》中的“生產者”與《產品質量法》的“生產者”有不同的含義。前者特指生產納入許可證管理目錄范圍內的產品的生產者，后者則泛指廣義產品（藥品、軍工產品等明確規定不適用《產品質量法》的除外）。前者將實際生產方作為生產者，后者通過對產品的識別性標識確定以誰的名義將產品推向市場，從而認定誰為生產者。

本案中，D公司未取得生產濕式摩擦片的工業產品生產許可證，不得生產該產品，其行為違反了《工業產品生產許可證管理條例》第五條的規定。在對C公司的行為定性方面，《工業產品生產許可證管理條例》對此未作明確規定，現行的《工業產品生產許可證管理條例實施辦法》將這類違法行為單列一款，對其處3萬元以下罰款。

前沿探索

人們對美好生活的追求與向往驅動科技不斷進步、社會不斷向前發展。伴隨著社會各方面的發展，監管者的監管措施也在不斷地適應調整。以案例二涉及的工業產品生產許可證為例，當前產品目錄正在大幅削減，削減的目的是減少審批環節，讓技術工藝成熟的項目（涉及安全、環保事項除外）更好地發揮市場調節作用。智能科技時代，工廠直接面向個人客戶，接受個性化產品定制，智能機器人、無人駕駛交通工具得到迅猛發展，人工智能的自主性與自我學習能力達到甚至超過人類的認知水平。科學技術正強勢地影響社會生活各個領域，人工智能產品責任歸屬將如何演化，是當前產品質量責任領域面臨的一大挑戰。處理好法律和科學技術的關系，無論在理論上還是在實踐上，對法制建設的推進和科學技術的進一步發展都有著重要的影響，在這一點上，需要全社會的共同努力。

（作者單位：上海市質量技術監督局執法總隊法制科）

信息專遞——2017年上海名牌名單公布

為進一步加大本市名牌戰略推進力度，鼓勵本市企業積極實施名牌戰略，真正形成一批擁有自主知識產權和具有較強國際競爭力的優勢品牌，樹立上海品牌形象，上海市名牌推薦委員會辦公室組織本市相關行業組織、主管部門和專家，對本市739家企業申報的501項產品、260項服務和25項明日之星項目，按照《上海名牌管理辦法》規定進行預審、初審、專業評審、社會評價、綜合評審以及網上公示，最后經上海市名牌推薦委員會全體會議審定，共有572家企業的399項產品、195項服務和14項明日之星申報項目被推薦為2017年上海名牌。