推進寧波臨港區域工業用地優化利用的對策建議
——以北侖區為例

顧佳俊，余揚燕，尹天鶴

（寧波工程學院，浙江 寧波 315211）

工業用地優化既是調整城區用地結構，促進經濟轉型升級的需要，也是不斷優化經濟結構，提升城市競爭力的迫切需求。北侖區是寧波市重要的臨港區域，在寧波“港口經濟圈”建設中處于龍頭地位，高起點、高品位、高水平建設臨港城區，提升城區功能已成為今后其建設發展的主方向。加快推進城區工業用地的優化利用，已成為一個重要的實踐課題。

一、加快城區工業用地轉型升級的重要意義

加快工業用地轉型升級是貫徹落實科學發展觀，建設資源節約型社會的重要舉措，對于推進低效利用土地二次開發，推動產業結構調整、經濟發展方式轉變和土地節約集約利用都具有十分重要的意義[1]。

1.有利于增強城區綜合競爭力。目前，北侖區一批工業企業或閑置，或零星混雜于商業地塊，這既不符合城市區塊功能布局，影響周邊環境，也造成了土地資源的較大浪費。實施工業用地的優化利用，可以有效解決這些深層次的矛盾和問題，促進資源整合，拓展發展空間，增強城區的綜合競爭力。工業用地轉型升級不僅是城市發展的助推器，還是企業調整發展的重要機遇。對企業而言，加快工業用地優化利用既契合政府的政策導向，可以“退低進高”，盤活存量資產，提高市場競爭力，還可以借機輕裝上陣，進軍知識含量高、經濟附加值高、資源需求少的生產服務、休閑服務和創意服務等領域。因此，實施工業用地優化利用，是政府和企業的共同選擇，更是一項實實在在的民生工程。

2.有利于優化城區產業結構。今后五年，北侖區提出要全面實施服務強區、創新強區、品位都市、品位生活“兩強兩品”戰略，全力優化城市形態和生態人居環境。實施工業用地轉型升級，可以有效整合資本、土地、勞動力、技術、信息、社會網絡、基礎設施等城市發展要素，完善城市功能，提升品味集聚，優化產業結構，加快推進城市化進程，實現土地增值、產業調整、環境和人員素質提升，切實提高城市建設品位、功能品位和人文品位，以用地結構的調整優化城區產業結構的調整，實現以較少的土地資源消耗保障經濟加快發展、高質量發展，確保全區經濟社會可持續發展。

3.有利于提高土地節約集約利用水平。近年來，在北侖經濟社會快速發展的同時，也消耗了大量的土地資源，用地空間已難以再支撐粗放式外延擴張，倒逼北侖必須實施工業用地優化利用，大力挖掘存量建設用地潛力，千方百計提高土地利用率。目前，全區舊專業市場、舊城、舊工業小區改造是推進節約集約用地，破解土地供需矛盾的重中之重，也是一大潛力和聚寶盆。因此，必須堅持把工業用地轉型升級擺上重要議事日程，全面轉變城市發展方式，以高水平城市發展引領經濟轉型，走緊湊型建設、集約式發展之路。

二、北侖工業用地面臨的主要問題

本文以北侖區為典型，利用GIS相關理論和方法，在收集和整理相關數據的基礎上，建立《北侖區工業用地調查數據庫》，對寧波臨港區域（北侖區）的用地結構、工業用地的產出效益、產業結構和工業用地結構的協調程度進行量化計算，分析出北侖區工業用地面臨的主要問題。

1.工業用地比例過大，規劃空間受限。截至2013年末，北侖區工業用地面積為5128.1公頃，占城市建設用地總面積的44.6%，人均工業用地達79.3 m2，二者均遠超出國際發達港口城市相關指標的上限（10%和20 m2）。另據寧波市城市總體規劃（2004—2020年）（2014年修訂版），2020年北侖片規劃工業用地將縮減為4588.9公頃。在工業用地指標緊縮以及生態、耕地保護形勢嚴峻的大背景下，北侖在“十三五”期間已很難再通過新增指標的方式獲取工業用地（見表1）。

2.工業用地的產出效益整體偏低，與鎮海區差距較大。對工業用地產出效益的分析主要基于三個指標的計算，分別是地均工業產值、地均利潤以及地均稅收。為了更加直觀地說明問題，本文還搜集了鎮海區的相關數據用于對比，計算結果表明（見表2）。北侖區工業用地整體產出效益不高，地均產出、地均稅收等指標尚不足鎮海區的一半。

表1 北侖片區用地平衡表

3.產業間用地收益差異較大，部分傳統產業用地規模與產出不相協調。本文通過測算產業產值與用地結構間的偏離度指標來衡量產業結構與用地結構的協調發展程度[2]，具體計算公式為：

表2 北侖、鎮海工業用地產出效益對比情況

式中，SDj反映第j類產業的產業結構與用地結構偏離度；ISj為第j類產業的產值比重；LSj為第j類產業的用地比重。當SDj為正值，表明第j類產業用地效率相對較高，存在著擴大規模的機會，若SDj為負值，表明該產業用地效率較低，存在著用地退出壓力。SDj的絕對值越小，結構越是平衡。對北侖區內典型產業進行計算的結果（如下頁表3所示）。從表3可以發現，北侖區各行業的地均產出差異較大。傳統產業用地占全部工業用地的72.62%，但其大部分的產業結構偏離度為負值，產業的用地規模與經濟產出的協調性較低，亟待升級轉型。

4.化工產業用地布局不合理，工業生產安全隱患情況堪憂。石化產業是北侖區的支柱產業，目前全區有?；窂臉I企業共434家，這些企業主要分布在戚家山和新轄區。另外，區內還鋪設有382根管道，輸送石油、天然氣、各類危險化學品等50余種介質，總長度為1106.34Km。由于歷史遺留、相關法規不明確以及拆遷后土地較難開發利用等諸多原因，化工區內企業布局規劃不合理且呈松散型管理，而園區外尚有不少小型化工從業企業零散布局。新轄區內仍有部分行政村分布在中、大型?；窂臉I企業周邊1000米之內，甚至部分危險源距居民點最近處的距離尚不足200米，存在較大的事故風險。

三、原因分析

1.工業用地的供應制度不健全，缺乏后續監管機制。一方面，北侖區臨港大工業在招商上土地服從項目的現象嚴重，一定程度上造成土地供應計劃的不確定性；另一方面，現行的土地供應制度重審批、輕監管，容易產生“先用后征、邊征邊用、零批整用”等違規問題，上級部門只對新增建設用地的總量進行控制，對各行業用地規模和配置缺乏宏觀認識。

2.現有產業的總體能級不高，高科技、高附加值產業相對較少。近年來，北侖的鋼鐵、造紙等大工業由于市場低迷和產能過剩，相關企業基本上處于虧損或微利狀態，而紡織、皮革加工、文教用品等傳統行業多為勞動密集型產業，很難產生高額利潤。另外，由于長期受到多頭管理、產業定位的制約，落后產能淘汰、危化品經營企業的退出以及新興產業落地也面臨著重重阻力?？傮w而言，北侖區高科技、高附加值的產業不多，加之重工業區的形象根深蒂固，難以吸引高端人才落地，產業創新環境及高技術服務業的培育環境都嚴重匱乏。

3.企業對用地的集約節約意識不夠，缺乏低效用地再開發的熱情。受前期粗放型經濟增長方式的影響，部分企業用地節約集約意識淡薄，經常多用地、用好地、少批多用、占而不用，造成土地資源閑置浪費，低效用地現象不同程度存在。而由于受到當前宏觀經濟增速放緩、土地回收可利用紅利不多以及補償標準期望過高等因素影響，政府和企業對低效用地再開發的熱情普遍不高。

4.用地規劃滯后于產業發展且缺乏剛性，城區用地布局不夠合理。北侖早期的工業用地普遍為粗放式經營，對城區整體功能規劃考慮不夠[3]，產業難以做到以城市可持續發展的原則進行布置，進而形成了當前中心城區被工業包圍、城市生活空間受到工業空間擠壓的局面。產業用地結構失衡，工、住、商用地混雜布局，小微企業分布散亂，共建配套設施匱乏等現象普遍存在。城區的自然環境、生活環境和產業發展環境不斷惡化，城市整體的品質不高。

四、對策建議

基于上述對北侖區工業用地存在問題的原因分析，筆者認為，寧波臨港區域的工業空間發展應注重“提升和優化”的理念?！疤嵘睉鹇詰üI用地管理水平提升、基礎設施服務水平提升以及城市形象和生活品質提升?！皟灮睉鹇詰üI用地的空間布局優化、生態環境優化和產業結構優化。為此，提出以下對策：

1.健全工業用地效益綜合評價體系，加強對工業用地全生命周期的監管。推進工業用地的科學化、精細化管理是國土資源管理工作發展的必然趨勢。結合寧波市和北侖區的實際情況，建議盡快完善工業用地效益綜合評價體系，同時加強對工業用地全生命周期的監管。一是建立臨港工業企業信息數據倉庫。利用信息化手段，整合國土、發改、規劃、工商等部門的數據資源，收集企業行業類型、投資規模、建筑規模、用地規模、年產值及稅收、能耗等數據，借此測算企業的用地經濟基數指標，為主管部門對企業進行統計分析、考核評價奠定數據基礎。二是建立以畝產稅收為核心的評價體系。借助于企業信息數據倉庫，建立工業用地績效的評估制度，通過開展工業用地的投產評估、達產評估、過程評估和到期評估，逐步構建工業用地效益的綜合評價體系。三是建立貫穿企業生命

周期的全過程監管機制。整合現有系統，加強用地批后監管力度，建立覆蓋用地準入、開發建設、竣工、投產運行、績效評價、轉讓、退出的全過程監管機制，尤其是建立健全土地退出、收回機制，完善土地轉讓機制，有效盤活占而未用土地和閑置低效用地。

表3 北侖區重點行業用地經濟效益及其用地偏離度

2.完善工業用地供給模式和機制，加速優質項目落地。從各地發展的經驗來看，靈活的土地供應機制是地方政府招商引資的有力籌碼，但也可能成為低效用地形成的源頭。應完善工業用地的供給模式和機制，使其遵循企業生命周期的發展規律，既能夠為優質項目的落地提供便利條件，同時也可為低效用地產業的清退提供制度約束。一是建立工業地價調節機制。遵循市場規律，在科學評估和公平、公正運作的基礎上，運用價格杠桿合理調配土地資源，可按照國家、省、市的產業政策分別對鼓勵、限制的產業實施差別地價，同時可將土地節約集約利用程度、用地規模與地價掛鉤。二是建立工業用地掛牌出讓制度。對于招商方向明確、針對性強的產業項目，可建立工業用地掛牌出讓制度，解決工業招商與土地供應間的銜接問題，縮短供地時間，保障招商項目的順利落地。三是探索工業用地彈性出讓制度。建議按不同產業，實行“長期租賃、先租后讓、租讓結合”的土地供應制度，降低初入資金門檻，同時完善土地續租和政府回購政策，免除企業租地購地的后顧之憂。

3.創新土地利用制度與政策，推動工業用地二次開發。工業用地的二次開發是促進土地優化配置和內部挖潛的主要手段，也是提高用地產出效益和集約利用水平的重要途徑[4～5]。建議從創新土地利用的制度、政策入手，推動臨港區域工業用地的二次開發。一是結合寧波“海洋經濟圈戰略”和北侖區“十三五”規劃，科學編制臨港區域工業用地二次開發規劃方案。圍繞提高工業用地效益、優化產業結構兩大目標，編制工業用地二次開發的專項規劃，為臨港區域低效工業用地再開發提供工作依據。二是適當調整利益分配激勵機制。合理調整政府、原用地單位以及再開發單位之間的利益分配格局，使得參與的每一方都可以獲得合理的增值收益。三是對重點區域、重點地塊的再開發給予更多的政策傾斜。在大政策不違反的前提下，通過相關稅費減免、稅收優惠等政策調動企業二次開發的積極性。四是建立控增逼存機制。將盤活工業區低效用地的情況與該區下一年的新增建設用地指標分配進行掛鉤，倒逼地方政府推進工業用地二次開發和產業轉型。

4.協同調整產業及其用地的結構與布局，促進臨港產業轉型升級。產業結構的轉變會在土地利用結構上得以映射，對土地結構的調控同樣也會影響產業結構，進而促進產業轉型。從國內外工業區的發展經驗來看，工業區發展到后期會逐漸演變為兩大類型，一類是以發展高科技產品加工或創造為主的研發制造型園區，另一類則是帶動更大地域范圍轉型為功能更加完善的工業新區。結合北侖區的實際情況，建議走兩類轉型融合發展之路。一是適當增加教育科研用地比例，可通過合作辦學、聯合建院、人才引進等方式引入優質科技研發資源，依托高校、科研院所、院士工作站等科研機構，培育高新技術產業研發基地，促進形成創新創業的長效機制；二是建立強勢的工業用地退出機制，淘汰落后產能，加快推進工業用地的“退二優二”“退二進三”和“騰籠換鳥”工作，建議將傳統工業用地占工業用地總面積的比例減低至40%～50%；三是加大小微企業用地的整合力度，通過龍頭企業的帶動和輻射，促進形成布局合理、特色鮮明、能與現有優勢產業良性互動、配套互補的小微企業集聚區；四是調整土地供應結構和次序，優先發展臨港工業互動較好的服務業，發揮好土地對臨港產業轉型、港口經濟發展的支撐和調控作用。

5.推進城市發展的“三規疊合”，提升臨港區域的宜居宜業品質。對于北侖而言，工業發展是城市發展的主要推動力，而城市也為產業發展提供了有效的空間載體。產業化和城市化之間相互依存的關系，決定了“產城融合”是城市可持續發展的必然選擇。一是要轉變規劃理念，從長遠和全局的角度將土地利用規劃、城市規劃、產業布局規劃按照“大重合、小銜接”的原則進行充分整合與銜接，基于現有基礎和未來發展需要，適度調整城市功能布局，注重臨港產業空間與生活空間互動發展，建議以春曉、梅山為試點實踐產—城的深度融合；二是要重視工業生產安全，對具有較大污染和較高安全隱患的小、微企業要進行用地整合，便于集中管理和整治，節約用地空間，對于中、大型危化品經營企業要在其周邊規劃預留出充足的安全屏障；三是要加快公建配套設施建設，尤其加大對醫院、學校、開放游憩空間等方面的建設力度，并逐步優化教育、醫療、養老、文化、就業、公共安全等公共服務的制度建設，促進人才集聚；四是營造高品質的居住和生活環境，不斷完善城市生態系統，推進臨港工業區與主城區間的生態隔離帶建設，同時通過舊城改造、“三改一拆”、新農村建設等完善主城區居住生活條件，提升臨港區域宜居宜業的品質。

參考文獻：

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