土地一級開發整治引入PPP模式的若干分析

孫雯

引言

PPP模式的核心在于私人與公共資本間的合作，目前，該模式已經在各行各業中得到了廣泛應用，對土地一級開發與整治而言，PPP模式的應用主要分為兩個方向，其一是提高農耕地的質量，也就是農地開發整治，其二是對城鎮土地進行開發與整治，例如，改造舊區、工廠和倉庫等，這又被稱作房地產土地的開發。隨著PPP模式被越來越多的人所熟知，圍繞著該模式在土地開發中的應用展開分析，就顯得很有必要。

1 土地一級開發整治的模式

1.1 企業開發

在適用于土地一級開發整治的制度出臺前，企業開發是開展相關工作時需要應用到的主要模式，從事房地產開發工作的企業，通過協議出讓獲得土地，在完成征地、拆遷等一系列工作后，再對房屋進行開發（如圖1）。現有資料表明，在以企業開發作為開發、整治土地的主要模式的那段時期，土地市場混亂、增值收益流失的情況較為嚴重，隨著土地儲備制度的出臺，土地市場的規范程度不斷提高，一級、二級市場相分離，因此，從理論上來說，企業開發模式已經不復存在。

1.2 政府主導

對政府主導的市場化模式而言，在對土地進行一級開發整治的過程中，處于主導地位的始終為政府，也就是說，政府可以通過招投標確定負責具體工作的企業，待工作告一段落并且通過驗收，政府便可以對土地進行出讓（如圖2）。

1.3 政府壟斷

圖1 企業開發模式流程圖

政府壟斷模式的特點，是由政府投資的企業或政府所建立土地儲備中心，全權負責土地一級開發整治的有關工作。國內應用該模式的代表為重慶市，土地一級開發整治的主體為重慶市政府，負責相關工作的機構為國有控股集團，包括水利投資、地產集團等，施工單位參與的環節主要是土地開發整治，完成相關工作后，便可前往土地交易中心，將土地進行出讓[1]。

圖2 政府主導模式流程圖

上文所提及三種模式的不同點，主要體現在企業角色、政府角色和操作方式三方面，具體如表1所示。但是通過實踐能夠發現，這三種模式均存在相應的不足，企業開發提高了政府宏觀調控的難度，政府壟斷無法提高開發整治效率，政府主導相較于其他兩種模式而言更為科學，但仍舊存在政府不具備應有土地控制力的問題。基于此，相關人員應當以現有模式為基礎，結合實際需求對土地一級開發整治的新模式進行探索，使其能夠發揮應有的作用。

表1 土地一級開發整治模式的比較

2 開發整治中引入PPP模式的作用

2.1 強調土地開發整治具有的經濟和社會效益

基于PPP模式所開展的土地一級開發整治工作，強調土地開發整治具有的經濟和社會效益，無論是資源浪費還是無效投資，出現的幾率都會大大降低。PPP模式具有的規范性特征，決定了社會資本和政府資本的融合，在履行合約以及統籌協作方面，面臨著比過去更加嚴格的要求，也正是因為如此，將PPP模式引入對土地進行開發整治的過程中，能夠在最大程度上發揮政府以及企業具有的優勢，通過取長補短和揚長避短的方式，從根本上避免包括資金、土地和人才在內的資源要素出現不必要的浪費[2]。

2.2 將資源配置中市場具有的作用進行充分發揮

通過對西方發達國家通過土地開發整治獲得的經驗進行分析不難看出，在開發整治的過程中引入PPP模式，其目的主要是解決針對基礎設施所開展建設工作，存在的效益低下、投入不足、負債壓力以及效率較低等問題。實踐結果表明，雖然現階段針對土地一級開發整治所制定的模式，能夠緩解并減輕上文所提及問題的嚴重程度，但是想要從根本上杜絕問題的出現，PPP模式的合理應用就顯得很有必要。將PPP模式與土地開發整治相結合，能夠加強相關工作的市場化程度，以土地、資金和人力資源為代表的要素所具有的聯動作用也能夠得到最大程度的激活，此時，在對PPP模式在優化市場配置方面具有的優勢加以利用，自然能夠提高土地一級開發與整治工作的效率。

2.3 能夠使政府、相關企業優勢得到應有的呈現

從政府的角度出發，PPP模式的引入，對土地開發整治過程中自身角色的轉變，具有十分重要的作用，具體來說，隨著PPP模式被引入，政府的角色由最初基礎設施、公共服務及土地整治的提供者，向合作、監管者進行了轉變，隨著政府角色的轉變，針對土地展開的一級開發與整治工作，無論是建筑物征收還是工程質量，都能夠得到應有的保障，這對于提高面向社會公眾所開展服務工作的質量而言，具有十分重要的作用。對于社會資本的參與企業來說，PPP模式的引入，能夠幫助其對自身在人才調配、資金管理和市場組織架構方面具有的優勢進行充分發揮，以此來達到提高土地征收、整理和施工過程所具有創新性的效果，在提高工作效率的基礎上，降低土地開發整治需要投入的成本，使PPP模式在土地一級開發整治方面存在的優勢能夠被充分的展示出來。

2.4 避免土地一級開發整治在決策方面存在隨意性

將PPP模式與土地一級開發整治相結合，能夠避免所制定決策存在隨意性的情況出現，這對于投資風險的降低而言，具有十分重要的意義。過去很長一段時間內，在完成土地一級開發整治的相關工作時，政府往往會以所組建融資管理平臺或是土地儲備中心為依托，通過土地抵押的方式，獲取銀行貸款，在完成土地征收，拆遷補償和土地平整的相關工作后，對規劃容積率加以確定，并在土地交易中心，通過公開掛牌出讓的方式，讓投資商或是開發商根據地塊的實際情況繳納相應的出讓金，最后利用出讓土地獲得的收入，對銀行貸款進行償還[3]。如果房地產市場面臨不景氣的情況，那么，隨著土地市場的下行，相關融資平臺或土地儲備資金還貸方面的壓力往往會隨之增加，政府自然需要對市場風險進行承擔。將PPP模式與土地一級開發整治相結合，則有效避免了上述情況的出現，社會資本和政府資本的融合，不僅減輕了政府在財政方面具有的負擔，減少社會主體在投資過程中面臨風險的幾率，社會資本的參與企業還會對土地開發整治的風險與可行性加以論證，明確在土地整治經營過程中，可能出現的風險。對于土地開發整治項目而言，如果無法激發社會資本的興趣，獲得較高的企業參與度，政府則應當對該項目的開發整治計劃進行重新審視，這樣做的目的是降低項目隨意性。

3 充分發揮PPP模式所具有作用的思考

作為管理模式的一種，PPP模式具有的經營理念和方式分為先進與規范兩種，在將PPP模式引入土地開發整治工作的過程中，人才稀缺和資源不足的問題，往往會給該模式的規范應用以及有效推廣帶來制約。對土地一級開發整治而言，PPP模式的引入，并不僅僅為了獲得項目或資金，而是將該模式在投融資方面具有的能力進行充分發揮，在減少社會風險和資金風險的同時，導入先進的經營與管理理念，保證面向公眾所提供服務和產品滿足高規范、高質量的要求。如果所選擇領導者缺乏組織統籌能力，缺乏對突發事件進行處理的經驗和方法，項目參與方不具備全面并且系統的專業規范與知識，PPP項目具有的收益利潤、運營效率以及財政預算必然會受到影響，由此可以看出，解決人才稀缺和資源不足的問題，是保證PPP模式對土地開發與整治具有的作用，能夠得到充分發揮的關鍵。

4 結論

綜上所述，PPP模式具有的風險共擔、伙伴關系和利益共享特點，決定了其在盤活社會資本、拓寬融資渠道等方面具有其他模式所不具備的優勢，這能夠對土地開發整治過程中存在問題進行有效解決。另外，在大部分國家，PPP模式均已被廣泛應用在對公共設施和基礎設施進行建設的過程中，隨著社會資本的壯大和政策環境的完善，將其引入土地一級開發整治，具備應有的可行性。

[1]田晶會，劉 松.PPP模式重塑土地整治投資格局[J].中國建設信息化，2016（18）：54～57.

[2]賈廣葆.土地一級開發整治引入PPP模式的若干思考[J].住宅與房地產，2015（24）：44～51.

[3]李金升.土地一級開發PPP模式的法律應用評析[J].上海房地，2015（08）：28～31.