青山遮不住 畢竟東流去

遠(yuǎn)方

2017年10月，中國民用航空局（CAAC）與美國聯(lián)邦航空局（FAA）先后簽署的《適航實(shí)施程序》（IPA）正式生效，實(shí)現(xiàn)了兩國民用航空產(chǎn)品的全面對等互認(rèn)，內(nèi)容涵蓋適航審定在設(shè)計(jì)批準(zhǔn)、生產(chǎn)監(jiān)督活動、出口適航批準(zhǔn)、設(shè)計(jì)批準(zhǔn)證后活動及技術(shù)支持等方面的合作。該協(xié)議的簽署為兩國民航當(dāng)局更深入、更廣泛的合作奠定了基礎(chǔ)，也為兩國民用航空產(chǎn)品的交流和工業(yè)部門的合作創(chuàng)造了良好的雙邊環(huán)境。

雙邊適航協(xié)議的目的和作用

簽署雙邊適航協(xié)議標(biāo)志著兩個(gè)國家在適航審定領(lǐng)域的相互認(rèn)可，其目標(biāo)和原則是在保證并提高航空安全、保證航空產(chǎn)品適航性的前提下，促進(jìn)航空產(chǎn)品在兩國間的進(jìn)出口活動，減輕航空企業(yè)負(fù)擔(dān)。

如今，具備航空產(chǎn)品研制能力的國家均已完成本國航空法的立法，組建了自己的航空運(yùn)輸、航空制造及適航管理體系。隨著航空活動日益國際化，一方面需要對進(jìn)口航空產(chǎn)品進(jìn)行適航管理，確保進(jìn)口航空產(chǎn)品的適航性以保障航空安全；另一方面，又希望本國航空產(chǎn)品在出口時(shí)，進(jìn)口國的適航管理最大程度地接受本國的適航審查結(jié)論，減少因重復(fù)技術(shù)檢查、評估和檢測，給航空企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。當(dāng)兩國均存在這種進(jìn)出口航空產(chǎn)品的訴求時(shí)，就需要兩國商討并簽署雙邊適航協(xié)議，以規(guī)范雙方的適航管理活動。

國際民航組織頒布的《國際民用航空公約》第六章“國際標(biāo)準(zhǔn)及其建議措施”第三十七條“國際標(biāo)準(zhǔn)及程序的采用”規(guī)定：

締約各國承允在關(guān)于航空器、人員、航路及各種輔助服務(wù)的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、程序及工作組織方面進(jìn)行合作，凡采用統(tǒng)一辦法而能便利、改進(jìn)空中航行的事項(xiàng)，盡力求得可行的最高程度的一致。

因此，保持更為接近和協(xié)調(diào)一致的適航標(biāo)準(zhǔn)和管理體系是簽署雙邊適航協(xié)議的重要前提。

雙邊適航協(xié)議的種類及內(nèi)容

雙邊適航協(xié)議大致可以分為三類。第一類是兩國政府之間或者兩國政府授權(quán)民航當(dāng)局之間簽署的雙邊協(xié)議，包括雙邊航空安全協(xié)定（BASA）、雙邊適航協(xié)議（BAA）或雙邊諒解備忘錄（MOU）。第二類是在兩國政府之間簽署的雙邊協(xié)議框架之下簽署的適航領(lǐng)域的具體工作程序。通常，在雙邊適航協(xié)議框架下簽署的工作程序被稱為適航實(shí)施程序細(xì)則（SIP）。在雙邊航空安全協(xié)定框架下簽署的工作程序被稱為適航實(shí)施程序（IPA）。第三類是技術(shù)安排（TA）或者工作安排（WA），通常針對具體的項(xiàng)目，適用范圍小。而第一類和第二類雙邊適航協(xié)議通常都是針對兩國的全部適航管理活動，適用范圍大。

我國雙邊適航協(xié)議的現(xiàn)狀

為支持國產(chǎn)民用航空器走向國際市場，民航局近年來努力推動與各個(gè)國家的雙邊適航合作。2016年發(fā)布的《中國民航適航審定十三五規(guī)劃》明確提出，十三五期間中國民航適航審定工作的主要目標(biāo)包括：建立全面對等的中歐雙邊適航，拓展中美運(yùn)輸類飛機(jī)雙邊適航協(xié)議，在雙邊適航等方面取得突破性進(jìn)展，提高我國在國際適航審定領(lǐng)域的話語權(quán)，滿足和適應(yīng)我國民用航空工業(yè)發(fā)展的迫切需要。

目前，我國與28個(gè)國家和地區(qū)共簽署226份雙邊協(xié)議、諒解備忘錄、執(zhí)行程序，簽署適航雙邊會議紀(jì)要12份，涵蓋了歐洲、美洲、非洲、亞洲等。近年來，中國民航局加大了與航空制造強(qiáng)國的雙邊適航合作。除近日簽署的中美雙邊適航協(xié)議，我國與巴西、加拿大和歐盟的雙邊適航合作也取得豐碩的成果。

2011年2月，中國民航局和巴西民航局簽署航空安全諒解備忘錄，取代2001年11月簽署的航空安全領(lǐng)域技術(shù)合作諒解備忘錄和2001年3月簽署的適航諒解備忘錄，并于2011年9月在該諒解備忘錄框架下簽署適航實(shí)施程序，雙方互相認(rèn)可對方所做的設(shè)計(jì)批準(zhǔn)和出口適航審定工作。

2005年，中國民航局和加拿大交通部簽署了《中國民航總局與加拿大交通部民航安全技術(shù)合作諒解備忘錄》。2016年9月，中國民航局和加拿大交通部在2005年簽署的諒解備忘錄框架下，簽署《中國民用航空局與加拿大交通部關(guān)于民用航空產(chǎn)品設(shè)計(jì)批準(zhǔn)、生產(chǎn)批準(zhǔn)、出口適航批準(zhǔn)和證后設(shè)計(jì)批準(zhǔn)活動雙邊航空技術(shù)安排》，雙方互相承認(rèn)對方對航空產(chǎn)品的設(shè)計(jì)批準(zhǔn)、生產(chǎn)批準(zhǔn)、出口適航批準(zhǔn)和證后設(shè)計(jì)批準(zhǔn)活動。

在2017年11月舉行的民航局新聞發(fā)布會上，民航局航空器適航審定司司長徐超群表示，繼中美《適航實(shí)施程序》簽署生效之后，中歐還將于近期簽署《中歐民用航空安全協(xié)議》。中歐雙方目前已經(jīng)對《中歐民用航空安全協(xié)議》及其適航審定附件草案達(dá)成一致。

考慮到中國民航局已經(jīng)與俄羅斯、以色列、澳大利亞、新西蘭等國簽署了雙邊適航協(xié)議，可以說，中國民用航空局已經(jīng)與幾乎所有具備航空產(chǎn)品制造能力的國家和地區(qū)簽署了全面對等的雙邊適航協(xié)議。此外，中國民用航空局與運(yùn)營我國國產(chǎn)航空產(chǎn)品的眾多國家也簽署了雙邊適航協(xié)議。這意味著，我國國產(chǎn)民用航空產(chǎn)品走向全球市場的政策壁壘已經(jīng)基本消除，我國國產(chǎn)民用航空產(chǎn)品與國外產(chǎn)品的競爭將主要是產(chǎn)品的競爭、服務(wù)的競爭。

歷史上的中美雙邊適航協(xié)議

1987年6月1日，民航局成立航空器適航管理司，后更名為航空器適航司。同日，《中華人民共和國民用航空器適航管理?xiàng)l例》生效，從法律法規(guī)到政府機(jī)關(guān)管理架構(gòu)，中國的適航管理由此揭開序幕。

從創(chuàng)建起，中國的適航管理從適航規(guī)章到組織架構(gòu)都充分借鑒了美國聯(lián)邦航空局適航管理的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，從20世紀(jì)80年代中期開始的麥道飛機(jī)中國總裝線建設(shè)，使得中美雙邊適航合作有了非常重要的前提條件——相似的適航標(biāo)準(zhǔn)和管理體系。

1991年10月，通過中國外交部長回復(fù)照會給美駐華大使的方式，中美兩國政府共同簽署適航雙邊協(xié)議（BAA）。在此BAA下，為支持美國產(chǎn)品在中國制造，1991年10月雙方簽訂了實(shí)施程序細(xì)則（SIP）。

按照FAA的雙邊適航協(xié)議談判規(guī)則，美國接受中國某種類別的航空產(chǎn)品需進(jìn)行“影子審查”工作，即FAA的適航審定人員作為中國民航局適航審定人員的“影子”，共同對中國民用航空產(chǎn)品進(jìn)行適航審定，確認(rèn)中國民航局對該類別航空產(chǎn)品的適航審定能力和中國航空工業(yè)界的研制能力。1992年10月1日，中美兩國適航部門關(guān)于哈爾濱飛機(jī)制造公司Y12（IV）型飛機(jī)“影子審查”召開啟動會，對Y12（IV）型飛機(jī)的“影子審查”正式開始。經(jīng)過近兩年的中美適航部門的共同合作，1994年7月中國民用航空總局向哈爾濱飛機(jī)制造公司頒發(fā)Y12（IV）型飛機(jī)的型號合格證。1995年3月中美雙邊適航協(xié)議實(shí)施細(xì)則修改完成，兩國民航當(dāng)局簽署后生效。同月，F(xiàn)AA向哈爾濱飛機(jī)制造公司頒發(fā)了Y12（IV）型飛機(jī)的型號合格證。

同一時(shí)期，F(xiàn)AA對中國國產(chǎn)航空輪胎的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定授權(quán)書（CTSOA）的適航審查過程進(jìn)行影子審查，同意逐項(xiàng)接受中國國產(chǎn)機(jī)械類航空設(shè)備，接受的范圍列在中美雙邊適航協(xié)議實(shí)施細(xì)則的附錄中。

中國適航管理起步的第一個(gè)10年，中美就簽署了雙邊適航協(xié)議。然而，在這份雙邊適航協(xié)議中，雙方互認(rèn)航空產(chǎn)品的類別并不對等。中國接受所有類別的美國民用航空產(chǎn)品，但是美國僅接受中國的正常類、實(shí)用類、特技類和通勤類飛機(jī)（通常簡稱23部飛機(jī)）和部分的機(jī)械類航空設(shè)備。

盡管中美雙邊適航協(xié)議并不是全面對等的雙邊協(xié)議，但是在此協(xié)議下，包括Y12系列飛機(jī)、農(nóng)五A飛機(jī)等中國的23部飛機(jī)，航空輪胎、救生衣、集裝箱和貨網(wǎng)、救援定位器燈、航空餐車、航空座椅等一系列機(jī)械類航空設(shè)備獲得了FAA的設(shè)計(jì)批準(zhǔn)，由此走向全球航空市場。

中美雙方在政策層面達(dá)成共識

簽署全面對等的中美雙邊適航協(xié)議是中國民航局一直致力追求的目標(biāo)。早在20世紀(jì)90年代，中國民航局就已經(jīng)嘗試過開展運(yùn)輸類飛機(jī)（通常簡稱25部飛機(jī)或者大飛機(jī)）的雙邊適航拓展工作。1995年，F(xiàn)AA啟動對運(yùn)七飛機(jī)的評估工作，但1996年評估中斷，推動美國接受中國國產(chǎn)大飛機(jī)的努力遇到挫折。

2005年10月，中國民航局與FAA簽署《促進(jìn)航空安全的協(xié)定》（BASA），并開始考慮商討此BASA框架下的適航實(shí)施程序（IPA）。此時(shí)，中國民航局針對國產(chǎn)新支線ARJ21-700飛機(jī)的型號合格審定工作已于2003年全面展開。中國民航局意識到，利用ARJ21-700飛機(jī)項(xiàng)目作為平臺，啟動FAA接受中國25部飛機(jī)的影子審查將是一個(gè)難得的好機(jī)會。

2009年11月，中國民航局與FAA簽署《中國民用航空局與美國聯(lián)邦航空局民用航空技術(shù)合作協(xié)議備忘錄附件十》及其附錄一。中美適航當(dāng)局就FAA啟動對ARJ21-700飛機(jī)的影子審查，在政策層面上達(dá)成共識。2010年2月，F(xiàn)AA致函中國民航局，告知正式開始對ARJ21-700飛機(jī)的影子審查。從2010年3月到2015年1月，F(xiàn)AA在整個(gè)影子審查過程中選擇了技術(shù)評估項(xiàng)目55項(xiàng)，包括文件評審、驗(yàn)證試驗(yàn)、驗(yàn)證試飛、機(jī)上檢查、軟件審核等。中美雙方在此過程中開展了大量技術(shù)討論，其中還不乏爭論和分歧。盡管如此，在近5年的影子審查過程中，中美雙方還是為最終簽署全面對等雙邊適航協(xié)議奠定了基礎(chǔ)。

在FAA結(jié)束以ARJ21-700飛機(jī)為平臺的影子審查近3年后，中國民航局與FAA簽署了BASA框架下的《適航實(shí)施程序》（IPA），實(shí)現(xiàn)了兩國民用航空產(chǎn)品的全面對等互認(rèn)。

雙邊適航全面對等是歷史必然

從1987年中國民航開始實(shí)施適航管理以來，至今年恰好整整30年。經(jīng)過30年發(fā)展，中國民航適航審定從無到有，雙邊適航協(xié)議范圍也不斷拓展，我國與28個(gè)國家和地區(qū)共簽署226份雙邊協(xié)議和12份適航雙邊會議紀(jì)要，中國與巴西、加拿大、美國均簽署了全面對等雙邊適航協(xié)議，與歐盟全面對等雙邊適航協(xié)議也即將達(dá)成。

雙邊適航協(xié)議的談判和簽署，實(shí)際是兩個(gè)國家工業(yè)實(shí)力和能力的較量、比較和博弈的結(jié)果，是歷史發(fā)展的必然。我國雙邊適航協(xié)議的發(fā)展得益于整個(gè)國家的高速發(fā)展，得益于民航運(yùn)輸業(yè)和航空制造業(yè)的高速增長，這集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，雙邊適航協(xié)議的談判不僅是民航主管部門的重點(diǎn)工作，也得到了國家層面的高度重視。例如，中美兩國政府高層對拓展中美運(yùn)輸類飛機(jī)雙邊適航協(xié)議一直非常重視，此項(xiàng)議題一直是兩國政府中美戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)對話的重要話題。

第二，中國民航運(yùn)輸業(yè)高速增長使得中國民航市場吸引著世界各國特別是航空制造業(yè)強(qiáng)國的高度關(guān)注。從2005年開始，中國民航的運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在世界上的排名上升到第二位，僅次于美國。近年來，民航業(yè)持續(xù)保持快速增長態(tài)勢，對國民經(jīng)濟(jì)的重要性不斷提升。2012年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，首次將民航業(yè)發(fā)展放在國家戰(zhàn)略層面予以推動，將民航業(yè)視為綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，認(rèn)為其發(fā)達(dá)程度體現(xiàn)了國家的綜合實(shí)力和現(xiàn)代化水平。建設(shè)民航強(qiáng)國，成為國家戰(zhàn)略。而加強(qiáng)適航審定能力建設(shè)、拓展雙邊適航合作，是建設(shè)民航強(qiáng)國的重要組成部分。當(dāng)前，中國民航運(yùn)輸類飛機(jī)規(guī)模近3000架，每年新引進(jìn)飛機(jī)超過500架。建立雙邊適航協(xié)議、便利航空產(chǎn)品的交流，不僅能夠滿足中國高速增長的民航運(yùn)輸業(yè)對航空產(chǎn)品的需求，也符合美方的利益。

第三，中國航空制造業(yè)展現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，航空制造業(yè)全球化合作的研發(fā)模式為中美雙邊適航合作實(shí)現(xiàn)雙贏創(chuàng)造了條件。航空制造業(yè)在促進(jìn)科技進(jìn)步、推進(jìn)自主創(chuàng)新、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面有巨大作用，是國家科學(xué)技術(shù)水平和工業(yè)發(fā)展水平的直接體現(xiàn)。國家高度重視航空制造業(yè)，航空制造業(yè)成為“國家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)”和“中國制造2025”的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在2010年《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要全文》中，均明確將發(fā)展航空裝備作為支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的主要任務(wù)提出。大型飛機(jī)列入2006至2020年《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，高推重比、先進(jìn)渦槳（軸）發(fā)動機(jī)及大涵道比渦扇發(fā)動機(jī)技術(shù)成為“中國制造2025”大力推動發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《民用航空工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，進(jìn)一步規(guī)劃了一批實(shí)現(xiàn)民用航空產(chǎn)業(yè)化的核心項(xiàng)目。到2020年，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)化將實(shí)現(xiàn)重大跨越：C919大型客機(jī)研制將取得重大進(jìn)展；ARJ21渦扇支線飛機(jī)、新舟渦槳支線飛機(jī)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化；大型滅火和水上救援飛機(jī)、Z15中型直升機(jī)、高端公務(wù)機(jī)、中等功率級渦軸發(fā)動機(jī)等重點(diǎn)產(chǎn)品完成研制并投放市場；大型客機(jī)發(fā)動機(jī)研制取得重要進(jìn)展。

對中國航空制造業(yè)的影響

既然雙邊適航協(xié)議的談判和簽署是兩個(gè)國家工業(yè)實(shí)力和能力的較量、比較和博弈的結(jié)果，那么全面對等的中美雙邊適航協(xié)議顯然不僅僅是對中國航空制造業(yè)的重大利好，也一定符合美國航空制造業(yè)的整體利益。在全面對等原則之下，此份《適航實(shí)施程序》（IPA）仍然會對中國航空制造業(yè)帶來不小的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，也可以為中國航空制造業(yè)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。

航空產(chǎn)品國際交流的大門已經(jīng)完全敞開。中國與美國、加拿大、巴西、俄羅斯、以色列、澳大利亞等具有航空產(chǎn)品研制能力的國家簽署全面對等雙邊適航協(xié)議，與歐盟全面對等雙邊適航協(xié)議即將達(dá)成，意味著彼此之間航空產(chǎn)品的交流將完全沒有政策層面的障礙，航空產(chǎn)品在各國之間交流的成本將更加低廉，程序?qū)⒏恿鲿场?/p>

在我們?yōu)閲a(chǎn)航空產(chǎn)品能夠進(jìn)入全球市場乃至能夠進(jìn)入主流航空市場歡欣鼓舞之余，還應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到，我們所能提供的航空產(chǎn)品無論是類型和數(shù)量，還是產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國際上的競爭對手。雙邊適航協(xié)議開啟的大門是雙向的，我們將和國際上的競爭對手同場競技，直接比拼。

當(dāng)然，在此雙邊適航協(xié)議框架下，各國航空產(chǎn)品設(shè)計(jì)和生產(chǎn)的國際合作成本也將更加低廉。例如，在我國設(shè)立航空產(chǎn)品的研發(fā)部門和延伸生產(chǎn)線也將得到雙邊適航協(xié)議的支持。這使得國際先進(jìn)的航空產(chǎn)品管理經(jīng)驗(yàn)、研發(fā)技術(shù)和人才隊(duì)伍的引進(jìn)變得更加容易。

針對進(jìn)口產(chǎn)品的認(rèn)可審定流程將大大簡化。中美雙邊適航協(xié)議強(qiáng)調(diào)了進(jìn)口國適航當(dāng)局對進(jìn)口產(chǎn)品認(rèn)可審定流程所采取的基于安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管原則。根據(jù)這一原則，對進(jìn)口產(chǎn)品的認(rèn)可審定流程將基于安全風(fēng)險(xiǎn)，分為直接接受、簡化認(rèn)可、有限技術(shù)認(rèn)可和全面技術(shù)認(rèn)可4個(gè)類別。考慮到中國市場上美國航空產(chǎn)品的市場規(guī)模和占有率，從固定翼飛機(jī)、旋翼航空器、航空發(fā)動機(jī)、螺旋槳到各類機(jī)載設(shè)備和零部件的全覆蓋航空產(chǎn)品類別，以及長久以來的安全表現(xiàn)，可以展望美國航空產(chǎn)品進(jìn)口到中國，將最大程度利用基于安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管原則，要求中國簡化認(rèn)可審定流程，為美國航空產(chǎn)品進(jìn)入中國市場建立更加高效、快捷和低成本的管理規(guī)則。

反觀我國目前僅有機(jī)械類航空設(shè)備進(jìn)入到美國市場，23部飛機(jī)進(jìn)入美國市場剛剛起步，應(yīng)用基于安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管原則，將使得未來中國的25部飛機(jī)、航空發(fā)動機(jī)、電子類航空設(shè)備，通過美國的認(rèn)可審定程序進(jìn)入美國市場依然面臨嚴(yán)苛的適航審查。各類別航空產(chǎn)品的先行者將承擔(dān)起通過美國適航審查的探路者重任，面臨時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本的雙重壓力。

簡化對進(jìn)口產(chǎn)品的認(rèn)可審查程序也會帶來新的機(jī)遇，中國民航局的適航審定資源，將更多地向國內(nèi)航空產(chǎn)品的適航管理傾斜。正如民航局航空器適航審定司司長徐超群在2017年11月舉行的新聞發(fā)布會上透露的那樣，民航局適航司將以眼睛向內(nèi)、系統(tǒng)思維為核心目標(biāo)，以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)做好推進(jìn)C919國產(chǎn)大飛機(jī)等重點(diǎn)型號的審定和強(qiáng)化適航系統(tǒng)審定能力建設(shè)這兩個(gè)方面的工作。

中國航空制造業(yè)將與中國適航審定當(dāng)局?jǐn)y手并肩，苦練內(nèi)功，共同成長，共創(chuàng)新時(shí)代航空制造業(yè)的新業(yè)績。