新時期國土空間規劃存在的問題及對策

【摘要】合理地開發利用國土空間，建設美好家園，是每個國家空間戰略與政策的最高目標。改革開放以來，伴隨經濟社會的快速發展，我國廣袤的國土空間經歷了前所未有的急速變化，在支撐經濟總量邁入世界第二的同時，因長期以來國土空間開發缺乏頂層設計而帶來的空間矛盾與沖突也日益顯現。黨的十八大以來，隨著新型城鎮化、生態文明建設、脫貧攻堅等一系列重大戰略的深入實施，完善空間規劃體系、推進多規合一、優化國土空間開發格局，已成為十分迫切的任務。因此，回顧我國建國以來國土空間規劃的發展歷程，并在此基礎上思考新形勢下國土空間規劃編制的新理念，很有必要。

【關鍵詞】新時期；國土空間；規劃；問題及對策

國土規劃，亦稱為國土綜合規劃，是為了處理好經濟發展與人口、資源環境之間的關系而進行的整體謀劃，是綜合程度更高的空間規劃，是對國土資源的開發、利用、治理和保護進行全面規劃。其主要任務是勾畫國土開發整治的基本藍圖，進行生產力和人口、城鎮總體布局，明確重點開發地區的發展方向，提出重大國土整治任務和要求。國土空間規劃是指導城市規劃、自然資源規劃以及生態環境保護規劃的依據，對區域規劃和相關專項空間規劃具有戰略性、引導性和約束性。作為政府進行宏觀調控的有效工具，其戰略性表現為時間的長遠性、空間的廣域性和內容的綜合性。

1、存在問題

1.1橫向方面

1.1.1 綜合性空間規劃缺位，各規劃協調性較差 各種規劃職能分工不明晰。從我國空間規劃發展歷程來看，不同部門的規劃頂級設計不同，各有側重，但又相互牽制。綜合性的國土空間規劃長期缺失，各類規劃職能不清，導致規劃缺少上位空間規劃指導，在國家和省級層面，形成了城鎮體系規劃、國土規劃、主體功能區規劃三足鼎立的局面。各類規劃缺乏綜合管理的考慮，規劃類別間協調性較差。國民經濟與社會發展規劃雖然在現實中由政府決策層直接參與，但以經濟社會等非空間內容為主，空間方面的內容較少。而國土空間規劃序列中的規劃專業性較強，由相應部門組織編制，但難免造成各司其職、缺乏協調。

1.1.2各規劃缺乏統一的編制和實施規范 不同部門之間權責與利益的沖突，國土部門強調耕地的保護，環保部門強調林地的保護，而城建部門則強調城市建設，在規劃中均“以我為主”，在用地功能布局、用地規模等關系重大的原則性問題上缺乏交流、信任和支持，使三種規劃出現編制工作不同步、技術路線不相同，規劃基期年、規劃期限不一致，用地標準分類不統一，統計口徑也不同，有的脫節甚至重疊沖突等情況，規劃的編制和實施也存在“兩張皮”現象。

1.1.3各規劃難以有效協調銜接 以陜西省為例，該省編制的省級各類規劃多達100多個，其中不少規劃存在內容重復、安排沖突等問題，令地方政府無所適從，規劃難以切實得到執行和實施。由于沒有合理的規劃協調機制，在同一塊地方出現重復規劃、重復建設、反復投資現象的可能性就相應增加，造成資源的浪費。

1.2宏觀方面

1.2.1各規劃立法滯后，缺乏完善的法律保障體系

目前有關國土規劃的法律、法規及文件，已經對國土規劃工作做了大量規定，但還尚未形成完整的體系，無論在形式、內容上還是相互間的協調上都存在許多缺陷[5]，體現在：缺少統領國土規劃全局的主干法律，造成國土規劃立法滯后；各法律層次不配套，缺乏可操作性；法律規范內容寬泛籠統，要素不全；體制不健全，國土規劃體制過分依賴于中央政府。目前，“三規”中僅有《城鄉規劃法》強調了城鄉規劃的法律地位和作用，強調了規劃的穩定性和法定性，嚴格了城鄉規劃修改制度和程序等內容。在《土地管理法》中，雖設立了土地利用規劃一章，但沒有細化的土地規劃條例，對規劃的編制、管理、實施等沒有法律約束與規范，土地利用規劃缺少明確的法律效力。而經濟社會發展規劃目前還沒有法律約束。“三規合一”沒有統一的規劃法律可以適用。

1.2.2規劃實施與管理機制有待健全

我國目前幾乎所有的規劃類型基本上都是編制、實施與監督三位一體，缺乏科學、民主的決策和制約機制，公眾參與略顯不足。隨著規劃類型的日益增多，政府審批范圍勢必要求擴大，這有悖于政府管理改革的大方向，不能適應市場經濟深化發展的環境變化，需要尋求新的出路。

1.2.3各規劃生態安全意識弱

改革開放以來，黨中央國務院雖把生態保護擺到重要的位置，但生態法制不完善，管理貫徹力不到位，部分地區缺乏生態保護觀念，不尊重生態規律，堅持“先發展，后環保”的錯誤思想，以犧牲環境為代價，盲目追求經濟增長速度，將經濟發展和生態保護對立起來；還有部分地區重當前利益而輕長遠利益，重局部利益而輕整體利益，大搞標志性工程或形象工程，對生態環境保護投入長期“口惠而實不至”，拖延、推遲甚至取消政府應該承擔的財政投入。

2、解決路徑與思路

兼顧問題導向和目標導向，破解現實問題和適

應改革要求。一方面，要重點針對國土空間規劃和用途管制中的體制機制問題，深入剖析規劃交叉打架、朝令夕改、實施管理不力等實現問題以及背后的深層次原因，提出分步驟、可操作的解決路徑。另一方面，要緊扣黨中央國務院關于推進生態文明建設的部署和要求，貫徹落實中央治國理政新思想、新理念、新戰略，圍繞推進國土空間治理能力現代化目標，研究空間規劃和用途管制的制度設計及其實施路徑模式。

銜接中央與地方事權，健全國土空間規劃體系。國家級空間規劃要以戰略眼光，對全國陸域和海域國土空間開發與保護進行統籌安排和頂層設計，明確國土空間戰略格局、重點區域、重點任務和重大工程；省級空間規劃作為空間規劃體系中承上啟下的關鍵一級，是適應省域空間尺度、銜接省級政府事權的宏觀戰略性規劃，要落實國家空間戰略要求，確定省域空間發展目標、結構、布局和不同區域要求，并對市縣空間規劃做出指引；市縣空間規劃重點在資源安全、環境保護與治理以及基本公共服務方面，應自上而下的落實國家和省級空間規劃的戰略引導和空間管控要求，并落實到具體的國土空間上。

整合協調部門職能與分工，提升國家空間治理的效率和能力。國土空間治理體系應通過對現有規劃管理制度的整合來實現，這樣既能節約行政和財政資源，也會提高空間規劃改革效能。應充分發揮國土資源部門管理的優勢，整合城鄉建設、農業、林業、環保等有關部門的規劃管理制度，在統一的規劃編制決策基礎上，形成統一的規劃執行和監督機制。

結語：

國土空間規劃編制工作是一項復雜而重大的課題，本文只是針對以上問題進行了探討，與國土空間規劃相關的法律保障工作、規劃指標體系設置、城市開發邊界的立法工作和特殊地類的劃分等一系列問題還需要進行進一步研究和探討，以促進國土空間規劃編制的科學性、提高國土利用的高效性。

參考文獻：

[1]段德呈，蘆守義，田濤.城市空間開發邊界（UGB）體系構建初探[J].規劃師，2009（08）：11-25.

[2]呂斌，徐勤政.我國應用城市開發邊界（UGB）的技術與制度問題探討[A].中國城市規劃學會，重慶市人民政府.規劃創新：2010年中國城市規劃年會論文集[C].中國城市規劃學會，重慶市人民政府，2010，14.

作者簡介：

張友森，莒縣國土資源局，山東莒縣。