保護耕地 嚴守耕地保護紅線

曹衛星

耕地是我國最為寶貴的資源。習近平總書記強調，要像保護大熊貓一樣保護耕地。2017年1月，中共中央、國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，明確要求完善省級政府耕地保護責任目標考核辦法。黨的十九大強調，要完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作，嚴格保護耕地，進一步明確了耕地保護工作的新任務、新目標。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，國土資源部會同農業部、國家統計局對《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》進行了修訂，經國務院同意，國務院辦公廳于2018年1月8日印發實施。

主要背景和內容

第一，修訂背景。耕地是我國最為寶貴的資源，關系十幾億人吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。依法保護耕地資源，嚴格落實保護責任是各級人民政府的重要職責。黨中央、國務院始終高度重視耕地保護工作，2005年，經國務院同意，國辦印發了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》（國辦發〔2005〕52號），由國土資源部會同農業部、統計局等有關部門，對各省、自治區、直轄市行政區域內的耕地保有量、基本農田保護面積和耕地占用與補充情況開展考核。考核工作開展以來，地方各級黨委政府積極采取措施，嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線的憂患意識、責任意識普遍增強，耕地保護工作取得明顯成效，為守住耕地紅線、保障國家糧食安全發揮了重要作用。然而，隨著我國經濟發展進入新常態，新型工業化、城鎮化的深入推進，我國的資源國情出現了新變化，同時，有關部門為更好適應改革發展的需要進行了職能調整，需要對考核工作實施主體和考核內容進行完善。

2017年1月，中共中央、國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號，以下簡稱《意見》），提出要完善省級政府耕地保護責任目標考核辦法。黨的十九大報告明確提出，要完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作，嚴格保護耕地等部署要求，明確了耕地保護工作的新目標新任務。這就需要考核工作進一步改進方法、完善內容、優化程序，以適應新時代保障國家糧食安全、推進生態文明建設、改革資源環境監管體制的需要。

按照黨中央、國務院決策部署，國土資源部、農業部、統計局圍繞嚴格耕地保護、強化政府責任的基本要求，立足守住耕地保護紅線，解決耕地保護工作存在的實際問題，對原考核辦法進行了修訂，確保考核主體有抓手、考核內容有依據、考核標準更完善、考核結果能管用。

第二，主要內容。《考核辦法》主要包括總則、年度自查、期中檢查、期末考核、獎懲和附則等六章二十條，主要規定了以下內容：

一是明確了考核實施主體。完善了考核依據、主要對象、實施主體等內容。各省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內的耕地保有量、永久基本農田保護面積以及高標準農田建設任務負責，省長、自治區主席、直轄市市長為第一責任人。國務院對各省、自治區、直轄市人民政府耕地保護責任目標履行情況進行考核，具體由國土資源部會同農業部、國家統計局組織開展，實施部門作用更突出、職責更明確。

二是優化了考核組織方式。完善了檢查、考核的具體程序、考核報告提交、結果上報應用等內容。省級政府耕地保護責任目標考核在耕地占補平衡、高標準農田建設等相關考核評價的基礎上綜合開展，實行年度自查、期中檢查、期末考核相結合的方法。考核檢查采用定性與定量相結合的綜合評價方法，將原來對各省份落實耕地保護責任合格或不合格下結論調整為以打分排序制為基礎的綜合評價制度。

三是完善了考核主要內容。完善了考核重點指標、數據依據和考核核查方法等內容。考核主要內容包括：耕地保有量、永久基本農田保護面積、耕地數量變化、耕地占補平衡、永久基本農田占用和補劃、高標準農田建設、耕地質量保護與提升和耕地保護制度建設等方面情況。強調考核部門會同有關部門根據經濟社會發展和耕地保護實際情況，經國務院批準，下達檢查考核指標。

四是強調了考核結果應用。完善了獎懲措施和考核結果應用范圍等內容。強調了國務院根據考核結果，對認真履行省級政府耕地保護責任、成效突出的省份給予表揚；有關部門在安排年度土地利用計劃、土地整治工作專項資金、耕地提質改造項目和耕地質量提升資金時予以傾斜。改進了懲罰措施，考核發現問題突出的省份要明確提出整改措施，限期進行整改，整改期間暫停該省、自治區、直轄市相關市、縣農用地轉用和土地征收審批。第三，工作安排。下一步，國土資源部將會同農業部、國家統計局依據《考核辦法》明確的考核內容，進一步完善考核指標體系，確保各項考核指標有標準、可量化。按照工作部署，今年將適時開展“十三五”省級政府耕地保護責任目標期中檢查工作，期中檢查結果向各省、自治區、直轄市通報，并向國務院報告。同時，根據期中檢查結果，指導地方整改問題、完善措施，確保規劃期末耕地保護目標的實現。

突出問題和作用影響

耕地保護責任目標考核是土地管理制度體系的重要組成部分，是落實各項耕地保護政策的重要制度保障和依據，為保障國家糧食安全、促進經濟健康可持續發展發揮了重要作用。但我們也應看到，新時代我國社會主要矛盾發生了轉變，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，實施鄉村振興戰略，推進生態文明建設需要我們創新耕地保護管理方式和考核監管手段，切實解決好耕地保護自身發展不平衡不充分的問題，滿足人民群眾對美好生活的需要。同時，我們也應該看到，隨著我國經濟發展進入新常態，新型工業化、城鎮化深入推進，耕地后備資源不斷減少，實現耕地占補平衡、占優補優的難度日趨加大，激勵約束機制尚不健全，耕地質量建設和管理有待進一步強化，耕地保護面臨多重壓力，加之有的地方政府耕地保護責任的主體意識依然不強，違法違規占用耕地的情況依然存在，在“動真格”、“硬碰硬”上還有待進一步加強，耕地保護補償激勵機制急需完善。

為此，修訂后的《考核辦法》通過完善考核主要內容，提出了年度自查、期中檢查和期末考核，定性與定量相結合的綜合評價方法，改進了獎懲措施，進一步健全管控、建設、激勵耕地保護新機制。一是完善了對永久基本農田劃定與保護的考核內容，強化永久基本農田實行特殊保護的具體措施，有利于發揮永久基本農田控制線的空間管控作用，控制城市用地規模盲目擴張；二是實行省域內耕地保護總量、耕地質量變化等的全面考核，以算大賬方式考核耕地保護責任的落實、進一步明確了地方政府耕地保護責任；三是考核將高標準農田建設情況作為重要考核內容，有利于督促地方抓緊、抓實高標準農田建設，拓展資金渠道、多種模式實施，努力實現到“十三五”期末建成8—10億畝高標準農田的目標；四是考核強調了耕地質量的評價與監測，更加注重對耕地質量的提升與保護，有利于優質耕地不被占用、中低等耕地質量提高。五是考核明確了對節約集約用地、耕地休養生息等方面的考核內容，鼓勵地方不斷完善方式方法，拓寬途徑科學合理開展耕地保護等工作。

總體來看，《考核辦法》適應經濟發展新常態和供給側結構性改革要求，以構建最嚴格的耕地保護制度體系為主要目標，落實了新時代構建耕地數量、質量、生態“三位一體”保護新格局的政策要求，修訂后的《考核辦法》將構建新時代耕地保護工作新的政策制度體系，督促各級地方人民政府扎實落實各項舉措，切實落實耕地保護責任，為推進農業供給側結構性改革、保障國家糧食安全、推動生態文明建設發揮新的更大作用。（本刊記者 林鳳鳴整理）