基層政權機構改革要義

呂德文

摘要：基層政權建設是國家治理體系和治理能力現代化的基礎，如何有效發揮基層政權機構的彈性和靈活性，以提高其組織群眾、服務群眾能力，是其中的關鍵。從定位來看，基層政權機構設置和人力資源調配必須面向人民群眾、符合基層事務特點；適應國家治理體系和治理能力現代化要求，基層政權機構改革的重要原則是優化、協同、高效。基層機構改革的目標職能是加強基層治理能力。

關鍵詞：國家治理體系和治理能力現代化；基層政權；機構改革

中圖分類號：D422.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.004

一般而言，中央和地方機構因其在國家治理體系中的位置不一樣，改革的要求也會有顯著差異。前者更側重于穩定性、統一性，后者則側重于彈性和靈活性。

基層政權建設是國家治理體系和治理能力現代化的基礎，如何有效發揮基層政權機構的彈性和靈活性，以提高其組織群眾、服務群眾能力，是其中的關鍵。

定位

基層政權機構設置和人力資源調配必須面向人民群眾、符合基層事務特點。換言之，基層機構的主要職能是即時回應群眾訴求、一線處置基層事務。我們黨歷來注重走群眾路線，“從群眾中來、到群眾中去”，是黨和國家機構實施政策、方針、路線的基本原則。長期以來，由于基層政權機構嵌入到社會網絡之中，基層干部大多是本地干部，且相當比例是半脫產干部。因此，基層政權機構具有較強的回應能力。并且，我國是一個“趕超型”國家，國家治理具有相當強的動員性，基層治理的主要工作恰恰是組織、動員群眾參加國家建設。在這個過程中，基層機構面向人民群眾，是與生俱來的特征。

進入21世紀，國家與農民關系發生了變化，基層政權機構可以說越來越“懸浮”于基層社會之上。具體說來，基層治理的內容，逐漸從稅費征收、計劃生育等與群眾利益密切相關的事務中“解脫”出來，轉而投入到招商引資、項目實施等工作之中；基層干部的工作也逐漸從“外務”（做群眾工作）為主，轉向“內務”（文書工作）為主。筆者曾經對中部某鎮的所有80后青年干部作了深入訪談。訪談發現，沒有一位青年干部是本地人，對當地社會網絡、風土民情甚是陌生，幾乎無法做群眾工作。久而久之，該鄉鎮政府就形成了“內外有別”的“自然分工”——中老年干部從事“外務”工作，年輕干部從事“內務”工作。如此，基層政權機構在日常工作中回應群眾的動力和能力都大大下降。

基層事務的重要特征，是臨時性、季節性、細小瑣碎等，這導致基層事務的處置強調即時性、實質性，對基層干部一線處置的經驗要求甚高。某種程度上，基層事務的處置要求與群眾路線的工作方法是相一致的。在基層政權機構較好地嵌入于基層社會之中的情況下，基層事務的處置也就可以得到即時回應，基層干部的一線處置能力也會比較高。事實上，長期以來，“小事不出村、大事不出鄉”，是基層事務處置的根本原則。其中的關鍵，就是發揮基層政權網絡的優勢。基層政權是一個有機體系，包括黨委、政府、“七站八所”（注：縣、市、區及上級部門在鄉鎮的派出機構）及群眾性自治組織和其它社會組織。當前，人們普遍忽視“七站八所”及群眾性組織的功能地位，導致這些組織有異化趨勢。比如，七站八所隨意撤銷，村級組織行政化問題越來越嚴重，基層政權聯系群眾的天然紐帶被切斷。一些純農業型農村地區，也仿照發達地區在村委會建立行政服務大廳，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，方便群眾辦事，實質上卻是人為地將村干部脫離于群眾，將村干部塑造成一個獨立的利益群體，強化了群眾性自治組織的官僚化程度，勞民傷財，效果極差。一些地區甚至為了形式上完成所謂的“正規化”建設，枉顧農村實情和群眾需要，強行合村并組，這都與基層事務特點背道而馳。

如何準確定位基層政權機構改革？簡言之，基層政權機構是國家與群眾關系的連接紐帶，過去是、現在是、將來也是。基層政權機構改革必須面向人民群眾、符合基層事務特點，歸根到底是要強化其紐帶作用。從當前來說，基層機構改革，應強化其地方社會的“嵌入性”，適當從當地大學生、村干部中招聘鄉鎮干部，減少對鄉鎮工作的形式考核，強化駐村干部制度等措施。同時，應該堅決防止基層工作形式主義、文牘主義傾向。這一方面需要合理設計基層政權機構的職能，讓其工作重心轉移到與群眾密切相關的生產生活事務上來，而不是關心一個個“項目”；二是改變基于文本的考核體系，基層干部的工作地點不應在辦公室，而是在群眾家里、田間地頭、工地上。

原則

適應國家治理體系和治理能力現代化要求，基層政權機構改革的重要原則是優化、協同、高效。基層政權是國家權力的末梢，除了常規性的、程式化的工作外，更多的是要承擔群眾工作。或者說，哪怕是那些專業性極強的行政工作，前提也在于扎實的群眾工作。群眾工作做好了，基層行政工作自然就有效率。因此，基層工作本質上是任務導向型的，基層機構改革不應簡單照搬上級機關設置模式。中央顯然也看到了這種情況，因此十九屆中央委員會第三次會議公布的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中才會明確指出，“一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理；基層機構設置和權力配置有待完善，組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高”。過去，基層干部常說：“上面千條線、下面一根針”，又說“下去先分工，上來一籠統”。意思是說，在承接工作任務上，無論上面有多少“條線”，基層政權都應統籌考慮；基層干部具有全能型特征，因地制宜接受分配任務。這個道理，在當前基層機構改革中，仍具有相當啟發性。相當一段時期，基層機構改革片面強調科層制原則，片面理解職責固定化、人員專職化、辦事程式化，與基層社會嚴重脫節，導致一些基層事務無人承擔、不敢承擔；非要承擔時，也是應付了事。長期以來，一些地方的基層機構改革也片面強調機構精簡，反而導致“精簡——膨脹”的循環怪圈。因此，當前基層機構改革的核心，仍然是建立靈活且富有彈性的基層行政體系。這需要在兩個層次加以改革。

一是在基層政權機構設置上，著力于“再造政府”。我國基層社會正處于千年未有之大變局中，發展、改革、穩定的任務都比較重。因此，基層政權機構的職能也是多層次、多方面的。為適應轉型社會，基層政權機構設置，既不能簡單按照“現代化”標準設置，乃至于出現與上級機構保持“職責同構”；又不能枉顧優化、協同、高效等基本要求，過于隨意，乃至于出現長官意志。比較理想的是，可以根據當地的民情、工作任務及人員特征，對基層政權機構進行分類設置。比如，東部一些經濟較為發達的鄉鎮政權，通過行政服務中心、條線部門及管理處的設置，分別承擔行政服務職能、項目實施及村莊治理工作，并配置合適的干部。而多數純農業型的地區，則不宜設置復雜的機構體系，按照簡約高效的原則，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化管理，反而是較為合適的。

二是在基層政權機構運作機制上，著力于創新工作機制。因應基層事務臨時性、季節性等特征，一些行之有效的基層工作方法，如中心工作機制，應該大力倡導。毛澤東同志說，“在任何一個地區內，不能同時有許多中心工作，在一定時間內只能有一個中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作。”由于基層機構設置是相對穩定的，行政資源也是相對有限的，但行政事務的質和量卻并非均衡分布的，這種領導人員依照每一具體地區的歷史條件和環境條件，統籌全局，正確地決定每一時期的工作重心和工作秩序的領導藝術，至今仍然實用。上升到當前基層機構改革的原則上，即是推動治理重心下移，使基層有人有權有物；要賦予基層足夠的自由裁量權，讓其因地制宜、自主決定一段時間內的工作重心和工作秩序。

從全國范圍看，我國基層機構改革的根本原則是因地制宜，切忌一刀切，也切忌不顧實際情況而片面追求“先進”經驗。簡單說來，東西部地區因經濟發展水平不一樣，人民群眾的訴求也不一樣，基層政權的定位也有差異，其機構設置及運作方式就會有一定差異。比如，珠三角地區很多地方的基層治理，充分引入網格化、市長熱線等現代技術，輔以行政服務中心建設及村干部職業化等措施，使得其基層政府機構設置及運作機制都高度標準化、程序化。這種改革，在一定程度上回應了當地城市化水平較高，群眾訴求及基層事務都趨向于條理化的現實。但是，“先進”的未必是合適的。一些中西部農村地區也以此為模板，引入代價高昂的基層治理技術，卻容易出現削足適履的效果。

方向

基層政權何去何從？回答了這一問題，才可明確基層政權機構的改革方向。從歷史經驗看，基層政權的出路無非是三個：強化、弱化、撤銷。所謂強化，就是加強一級政權組織建設，賦予其人、財、物等權能，讓其獨立運轉；所謂弱化，就是保留其機構設置，但弱化其在人、財、物等方面的支配權，使之變成為一個縣一級政府的派出機構；所謂撤銷，就是在某些地區撤銷鄉鎮建制。在實踐中，三種方向都有經驗可循。近些年來，以上海為代表的大城市正在逐漸強化街道一級的權能，將城市管理的諸多職權下放街道，街道在諸多城市管理職能上權限增加。珠三角的一些農村地區，鄉鎮政府仍保留了較強的一級政權的特征，因招商引資等經濟職能，使得鄉鎮政府仍普遍擁有財政權。但與此同時，廣大中西部地區的鄉鎮政府，自農村稅費改革及免除農業稅以來，即喪失了一級財政的權能；由此引起了一系列連鎖反應，其承辦各項事務的能力也大大降低。根據我們的調研發現，進入21世紀以來，中西部地區的鄉鎮政府幾乎都呈弱化趨勢。在為數不少的地區，地方政府為減少財政負擔，甚至采取了激進的撤鄉并鎮、合村并組等政策，很多地區的鄉鎮政府被撤銷了。理論上看，如因地制宜，充分考慮歷史和現實依據，這三種做法都無可厚非。但從國家治理體系和治理能力現代化建設的總目標看，基層治理能力的弱化乃至于撤銷，不應是基層政權建設方向。無論是從回應群眾訴求的角度，還是考慮到基層事務的特點，都應完善基層政權機構，強化基層治理能力，盡可能把資源、服務、管理放到基層。

基層機構改革的目標職能是加強基層治理能力。那么，如何提高這種治理能力呢？一是迫切需要解決基層行政中的形式主義。如上所述，由于過去幾十年各級機構改革的邏輯基本上都遵循專業化、程序化等原則，導致基層行政越來越有科層制的弊病，弱化了基層治理能力。例如，很多地方已經要求村干部“坐班”，在村一級設立服務中心，表面上似乎是方便了群眾，但實際上是弱化了基層治理能力。這是因為，村莊事務并非常規、也沒有足夠的量，科層制設置是沒有任何效率的；并且，村干部本來就應該是群眾中的一份子，讓其“坐班”，恰恰制造了他們與群眾之間的“距離”。以前群眾找村干部辦事，到其家里去，到任何地方去，可以任何時間去，這種隨意性反而是接觸群眾的最好的途徑。二是亟需增強基層機構的靈活性和適應性。基層的很多事務是不斷產生的，嚴格規定特定機構的職能設置并依此行政，其實是不現實的，也是不負責任的。當前基層治理中比較嚴重的問題很多都是新出現的，根本就沒有對應的機構負責。所以，機構設置要賦予地方政府靈活性，有治理需求，可以迅速組建相關部門、配置相應力量，給予回應。三是加強機構協調。基層治理事務基本上都是綜合性的問題，同一個問題往往涉及多個部門。現實情況是，審批權和執法權分屬多個部門，主體責任單位和實際負責單位相分離等現象很多，人為制造源頭管理與末端管理之間的矛盾。例如，城管部門管理事項極多，但絕大多數事項的審批權不在城管部門；關鍵是，城管部門作為執法部門，其執法權威得公安部門來保證，但公安部門又不愿意介入城管執法過程。這樣一來，各個城市的城管部門，其實就變成了是“兜底部門”，干了不少臟活累活，卻仍無法得到有效的行政資源支持，也就難怪這些年城市治理中的沖突大多發生在這一部門。而在筆者所在的武漢等城市，已將城管、工商等行政執法隊伍下沉街道。對于強化基層治理能力、解決機構協調問題而言，這種做法其實大有益處。

總之，基層治理其實有自身邏輯，機構改革的核心目標，只能是加強治理能力，而非弱化。因此，基層機構改革需處理的核心問題，其實就是如何在機構的穩定性和靈活性、專業化與適應性之間取得平衡。這其實是需要具體分析的，因為每一個層級的機構，其實對機構的要求是不一樣的。一般而言，越是高層的機構，對其穩定性、專業化的要求越高；但越是基層的機構，靈活性和適應性可能更為重要。故而，應該分類看待機構改革。

基層穩，則國家穩；基層活，則社會活。此次黨和國家機構改革的精神，強調地方機構設置有一定的自主性和彈性，是非常切合實際的，也是此次基層機構改革應充分重視的。各地改革和設置的科學程度，最終也還是要靠實踐、靠群眾去檢驗的。