“三社聯動”運行的問題與對策探索

吳碧華 賴倍恩 鄧曉鍵 林影蕾 廖儀

【摘要】本文探討我國社區養老服務中“三社聯動”推進中存在的問題，根據存在問題提出有針對性的對策，包括政府應進一步加大對“三社聯動”支持力度，不斷完善“三社聯動”機制，借鑒日本經驗，引入“介護保險”，以促進社區居家養老服務健康發展。

【關鍵詞】三社聯動；社區養老服務；發展對策；介護保險

一、問題的提出

近年來，各地積極嘗試進行社會管理體制機制創新，為了提高部門辦事效率，主動將政府公共服務資源下沉，引入專業化社會組織提供服務，提出運用“三社聯動”機制來推進社區服務建設，滿足居民不同層次的服務需求。自2010年以來，社區、社會組織、社會工作者的“三社聯動”在社區管理協調、社區服務提供、社區矛盾調解、社區文化活躍中的重要作用開始逐漸得到重視。有的社區甚至以社區工作站、社區居委會、社區服務中心、社會組織，組成“四社聯動”機制以更高效地提供更好的社區服務。

近十年，我國65歲及以上人口逐年增加，人口紅利逐漸消失，意味著人口老齡化的高峰即將到來和創造價值的勞動力減少。預計到2025年，60歲以上人口將達到3億，中國成為超老年型國家。為了應對日益嚴峻的養老問題，各地推行居家養老、社區養老試點，探尋合乎當前國情的養老模式，“三社聯動”在社區居家養老服務中發揮著越來越重要作用。但各地實行過程中，出現不同程度的資金、人員、協調等問題。本文將以社區居家養老服務為例，探索“三社聯動”機制運行中的問題，研究解決對策，這不僅有助于社區居家養老服務問題，而且有助于完善“三社聯動”機制，使得“三社聯動”機制發揮更大的作用。

二、社區居家養老服務中“三社聯動”實施中存在的問題

（一）政府對社區養老中的“三社聯動”支持力度不足

政府對社區居家養老服務的“三社聯動”支持不到位，不少地方政府在政策、前期規劃以及資金投入方面支持不足，并且存在定位不準確的問題。政府從全包的“劃槳者”到購買服務的“掌舵人”的轉變中存在過渡問題，主體權責不清，導致工作分散，資金分散，人力分散等問題出現。具體表現在：一方面，政府對社區居家養老服務重視不足，對于社區養老服務基礎設施、社區居家養老服務社會組織培育孵化、社區托老日漸照料中心運營和專業社區養老服務社工引進上都存在缺位；另一方面，資金投入少，資金來源比較單一。政府沒有引導社會資金投入社區居家養老服務的發展中，不能形成財政資金、社會資金共同參與建設的多元化籌資機制，導致社區養老服務支持資金到位緩慢和資金缺口大的問題，并且養老服務覆蓋范圍較小，使得社區居家養老服務發展緩慢且沒有長遠保障。

（二）社區養老服務中“三社聯動”的主體之間互動性不強

社區養老服務在社區受到的認可度不高。首先，許多長者受陳舊觀念的影響致使老人對社工提供的養老服務持懷疑、不信任的態度；其次，社區提供的養老服務形式單一，不能滿足老年人的多樣化需求，服務形式化嚴重，未真正解決老年人的需求，并且專業養老服務護理員的欠缺、社區居家養老服務基礎設施的不完善，也使得養老服務質量較差，致使社區居委會、社區服務中心、社工等服務主體之間互動性不強，這恰好反映老人對社區管理缺乏信心，同時，也反映社區管理人員工作缺乏熱情，辦事效率不高。

（三）社區居家養老服務中未形成有效的“三社聯動”機制

在社區居家養老服務的“三社聯動”中，政府還未做出有效的制度安排，以政府為主導的局面依然沒有改變，社會組織、社工等社會力量參與不足。在“三社聯動”機制實施中，未形成合理的競爭機制，使得養老服務供不應求，并且服務形式單調，不能滿足社區長者的多樣性需求。同時，沒有針對老年人的個體實際需求做相應的評估，尚未引入第三方評估，對于養老服務的形式和質量沒有一個統一的實施細則和標準，這種狀況不利于社區居家養老服務中“三社聯動”的發展。

三、居家養老服務中“三社聯動”發展的對策

（一）政府應加大對“三社聯動”支持力度

一方面，要提高對社區居家養老服務重視，將養老的成果正式納入地方官員的績效考核中，真正做到老有所養；同時，要轉變公共管理的方法和態度，擯棄大包大攬的習慣，根據每個社區中居家養老的真實情況，重視“三社聯動”中社會組織和社會工作者的作用，加大政府購買居家養老服務的力度，讓社會組織和社會工作者能夠根據社區養老的具體情況提供專業且更加人性化的服務。

另一方面，隨著我國社會的不斷發展，社會組織和社會工作者已經成為建設社會主義和諧社會的重要力量，在社區居家養老中更是發揮了不可替代的作用，因此政府可以加深和社會組織以及社會工作者之間的關系和合作，支持社會組織和社會工作者的發展，比如完善我國的法律制度，為社會組織和社會工作者的發展壯大提供法律上的支持，為社會組織和社會工作者在居家養老方面的工作保駕護航；對社會組織和社會工作者在居家養老方面的服務提供政策上的支持，通過政策的傾斜，降低他們在居家養老方面的服務的困難和門檻；加快涉及“三社聯動”居家養老的簡政放權，充分發揮社會組織和社會工作者的積極性；鼓勵公民和企業向社會組織進行捐款，并且學習西方社會中的稅收減免條例，通過免稅政策鼓勵公民向社會組織進行捐贈，但同時還要提高善款的透明度；設立“三社聯動”居家養老的專項資金，提高對“三社聯動”社區養老服務支持資金到位的速度和降低資金的缺口；將社會資金投入社區居家養老服務的發展中，形成財政資金、社會資金共同參與建設的多元化籌資機制，使得社區居家養老服務能夠擁有長遠的保障。

（二）不斷完善“三社聯動”機制，提高社區養老服務水平

1.促進社會組織的發展，構建良好的社區參與社區養老自制機制

要鼓勵社會組織參與社區養老，首先，就應加強社會組織自身的發展，為此要加快社會組織去行政化的步伐，增強社會組織的獨立性，深化直接登記管理體系改革，建設合理的管理體制，建立社會組織有效的人力資源管理和激勵機制，積極尋找多元化的投資渠道，創新社會組織內部監督和外部監督模式，強化監管成效。

在此前提下，鼓勵社會組織參與到社區養老自制機制中來：首先，要打造健全的制度環境，將社區社工機構的社工納入社區各類會議的代表范疇，參與社區決策；其次，是建立完善的機制環境，通過公開招標、項目化運作的方式，將社區中的有關服務項目委托給社會工作服務機構，使其有機會為社區居民提供專業服務并增加與社區居民互動；最后，要營造良好社會環境，加大對街道領導干部的社會工作理論培訓，強化基層黨政領導干部對社會工作服務機構的重視，通過鼓勵參加社會工作者職業水平考試等途徑，加強對社區黨組織、社區居委會和社區服務站工作人員的培訓，使其認同、接受專業社會工作理念，自覺、主動與社會工作服務機構合作。

2.提高社工自身素養，攜手家政推進社區養老服務

據2016年京津冀社區養老服務模式專題研討會上透露的國家人才培養戰略規劃，到2020年需要145萬名社會工作者，目前僅有50萬名左右的社會工作者，還有將近95萬名的人才缺口。一般來說，較發達國家和地區社會工作專業人才占總人口數3‰左右，但我國社會工作專業人才僅占全國總人口數的0.3‰，差距明顯。另外，根據筆者對深圳文華社區的一位社工主任的訪談可知，在文華社區中推行三社聯動居家養老服務的最大困難是人們對社工的認識不夠，因為社工在我國大多數公民的眼中都不是一份理想的光鮮亮麗的工作，在進行服務時常常會遇到很多誤解和委屈，另外就是社工的工資相對較低，根本無法支撐日常開支，比如該社區的社工主任每個月的工資只有三千左右，和深圳的生活水平完全不能匹配，這直接導致了社工隊伍的流動率較大。因此，要完善“三社聯動”機制，提高社區養老服務水平，則必須加快專業化社工隊伍的培育，提高社工隊伍的質量和數量，轉變人們隊伍社工的舊觀念。

此外，雖然家政人員的專業化程度不如社工，但是這一群體的范圍更為廣泛。針對目前社工從業人員數量較少，推進社區養老可能面臨人手不足的問題，可以嘗試通過社工組織和社區與家政組織進行相關的合作，對家政人員進行專業的培訓，提高專業素質，與社工共同合作進行社區養老的工作。政府在合作中對家政機構進行一定的補貼，而居民可以通過繳納較低的費用甚至以免費的方式獲得社區養老服務。社工和家政的攜手互助可以為社區的長者提供專業且富有人情味的服務，讓我國的居家養老服務更上一層樓。

3.吸納居民為服務提供者，縮短服務回報時間周期

隨著“三社聯動”機制的推行和發展，各地在探索新模式的過程中，出現了“時間銀行”的創新做法。通過“時間幣”的計算方式，吸引越來越多的居民———未來社區養老服務享受者加入社區服務之中。我們希望將“時間銀行”應用于社區養老服務，將有時間有能力有意愿的社區居民納入到社區養老服務的提供者當中。由于“時間銀行”本身的適用范圍廣泛，將其應用于社區養老，順應“時間銀行”的推行來推廣，可以減少推廣難度，同時轉變了居民的角色，模糊服務享受者和提供者的絕對界限，緩解社工服務壓力，提高居民對社區服務的認可度和信任度。

根據筆者對深圳市文華社區一位社工主任的訪談，該社區將小區居民發展為“社區義工”，在實際運行中發現，將居民納為社區服務提供者，對于推行活動或者傳遞通知具有天然的優勢，不僅可以將消息快速地傳達給其他居民，而且輕松地獲得社區長者的支持，為社區養老服務減輕阻力，大大提高了效率。

由于“時間銀行”的推行時間并不是很長，對于志愿服務的回報還未能直接體現，可能會減弱居民的參與意愿，結合養老服務的特性，轉換“時間幣”的兌換形式，折算為社區服務的更低價格給家中老人親屬使用，提高回報效率，增強居民的參與意愿。

4.服務形式多樣化，發揮居委的紐帶作用

社區養老服務，囊括了社區服務站的服務提供，以及上門照料服務等。由于社區具體情況和老人具體需求不一，需要豐富社區養老服務的形式，借鑒其他成功經驗，結合三社聯動機制引入社區養老，提供多樣化個性化的服務形式。同時，在低收費的前提下，明確不同養老服務的收費標準，由官方統一規定，避免亂收費、費用波動大、不合理的情況出現。

社區居委有多年的養老服務和社區管理經驗，在社區中的公信力也比較高，因此，發揮居委的作用可以事半功倍。服務形式多樣化涉及到多個主體，除了原本的社會組織、社工、居民、政府外，可能還將增加家政組織、社區服務站等，而對老人的服務從物質、生活層面也拓展到精神層面，這就需要主體之間的配合、溝通。在此過程中可以發揮居委的紐帶作用，全面規劃，促進主體交流、互動，共同完成對長者的社會福利和救助、矛盾調處、權益維護、心理輔導、行為矯治、家庭服務、醫療衛生、殘障康復、婚姻等領域的工作。這要求居委加快去行政化的步伐，明確服務的角色定位，協調好服務提供者之間、享受者之間、兩者之間的關系，提供完善全面合理的社區養老服務。

三、借鑒日本經驗，引入“介護保險”

中國的人口老齡化趨勢逐年增長，加上“四二一”、“四二二”家庭結構的大量存在，使得家庭養老已經無法完全適應日益增長的養老需求。雖然我國現行的社會醫療保險制度保障覆蓋率高，但是其保障水平依舊較低。在我國逐漸接近深度老齡化社會的情況下，實現“老有所養”需要更加全面的養老保障制度的建設。養老保障制度僅僅停留在養老金、醫療保險和住房保障層面是不夠的，更重要的是能夠為老人提供必要的護理服務，其中包括針對失能、半失能老人的長期護理服務。參考人口老齡化最為典型的國家———日本，其政府在1997年制定了《介護保險法》，并于2000年4月正式實施長期護理保險法案。這是一種獨立型社會保障制度。由于日本經濟和法律強制性的保障，日本的介護保險制度具有覆蓋面廣、保險水平高、公平、專業等眾多優點。

（一）建立以居家養老為核心，社區養老和機構養老為補充的長期護理服務制度

由于受到儒家文化的熏陶，中國人更注重家庭，老年人養老也更希望在家中養老。而日本的介護保險的服務方式有機構養老介護服務、社區養老介護服務和居家養老介護服務。因此我國可建立以居家養老為核心的養老服務體系，為老年人提供方便、高效的護理服務。但是中國目前要全面建立長期護理保險制度還存在許多問題，一是中國處于“未富先老”狀態，籌資能力有限；二是老齡化速度快，長期護理保險基金的流動性強，積累期限較短。因此，我國可以結合現行的“三社聯動”制度和現有的養老模式，來建立具有中國特色的長期護理服務制度。一方面，要根據不同的護理服務需求的群體提供不同的護理服務，這樣可以做到有效地利用資源，避免資源的濫用；另一方面，建立嚴格的組織機構。通過專業的社工，以及根據社區情況適當配備的醫生護士，為社區長者提供居家護理服務。

（二）專業人才的培養和社工的配合是提供長期護理服務的關鍵

針對中國目前在一些社區醫療機構從業人員專業性缺乏的問題，應當集中對專業醫療人才進行培養，并為社區提供必要的高質量醫療配備隊伍。同時，對于社區社工也應著重對其進行醫療護理方面知識的培養，協助介護人員進行一些專業性較弱的工作，在協助中學習和積累經驗，同時解決介護人員人手不足和社工在護理方面能力提升的問題。另外，通過社區街道和居委的作用，可以充分挖掘社區的資源，通過發動社區居民本身，鼓勵有從事醫療介護工作經驗的從業者從事社區居家護理服務工作，讓社區服務社區，同時可以解決資源和人手不足的問題。

（三）發展福利多元和注重與組織的協調是提供長期護理服務的保障

日本在實行介護保險之后，政府主要是政策的制定和指導，基層是責任主體，而真正地服務主體是多元化的，既包括政府主導的機構，也包括營利組織和非營利組織。這與三社聯動中，“小政府，大社區”的理念是相吻合的。在發展長期護理服務的過程中，應當充分發揮政府劃槳人的引導作用，鼓勵非營利組織和中小企業進入養老服務中，給予他們一定得人力資源支持和稅收優惠等政策激勵，進而形成多元化的養老服務市場。同時也要鼓勵社區自身和社會組織參與進來，實現社區、社工、社會組織、企業、政府多元主體共同參與，協同發展，通過養老服務的提升實現社區的和諧發展，建設新時代下的服務型社區。

參考文獻

[1]祝景堯.三社聯動模式下社區居家養老服務研究[D].呼和浩特：內蒙古大學，2017.

[2]周晶.三社聯動_視角下我國社區居家養老服務體系實證研究[D].西安：西北大學，2016.

[3]童星.發展社區居家養老服務以應對養老化[J].探索與爭鳴，2015（10）.

[4]潘川弟.推進“三社聯動”提升基層社會治理能力[J].政策望，2014（11）.

[5]馮杰.城市社區養老服務新模式的探索———社區居家養老[J].太原理工大學學報（社會科學版），2014（01）.

[6]李靈芝.社會組織參與社會居家養老服務的模式構建研究[J].現代城市研究，2014（09）.

[7]杜翠欣.我國城市社區養老模式研究[D].大連：大連理工大學，2006.

[8]王子沫.“三社聯動”機制推動廣州城市社區社會工作發展的研究[D].咸陽：西北農林科技大學，2014.

作者簡介：吳碧華（1995—），廣東外語外貿大學政治與公共管理學院行政管理專業，學生；賴倍恩（1995—），廣東外語外貿大學政治與公共管理學院行政管理專業，學生；鄧曉鍵（1996—），廣東外語外貿大學政治與公共管理學院行政管理專業，學生；林影蕾（1996—），廣東外語外貿大學政治與公共管理學院行政管理專業，學生；廖儀（1996—），廣東外語外貿大學政治與公共管理學院行政管理專業，學生。

基金項目：2016年度廣東省省級大學生創新創業訓練計劃項目“三社聯動機制創新研究———以廣東省為例”（項目編號：201611846026）。