淺論高校治理的法治困境與出路

李婉琳 楊志開

【摘要】隨著依法治國和高等教育體制改革的持續推進，依法治校已成為現代大學制度的應有之意。本文結合實際和高校治理的現狀，從法治的角度提出高校依法治校的內涵，在此基礎上分析當前高校依法治校存在的困境，并提出了相關完善建議。

【關鍵詞】高校治理；法治；治理結構

一、高校治理的時代背景

（一）依法治國已成為國家治理的基本方略

從黨的十五大確立依法治國的基本方略，到黨的十八屆四中全會完整闡述依法治國的目標和任務，中國的法治建設一直在穩步向前推進，并堅持將法治國家、法治政府、法治社會的建設作為一個密不可分的整體，從而實現國家治理體系和治理能力的現代化。在全面依法治國的背景之下，高校的治理和發展也應當有自身的戰略目標和定位，以不辜負國家和人民的期待以及時代賦予的使命。因此，高校治理也應當按照全面推進依法治國的要求，運用法治的思維和法治方式提高治理水平，發揮法治的引領和規范作用，實現高校治理的法治化。

（二）高等教育體制改革的深化

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標是完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，這其實也是對國家和社會各領域改革的總要求。在全面深化改革的時代背景之下，堅持中國特色的社會主義辦學方向，實現教育治理體系和治理能力的現代化，也是全面深化改革的應有之意。其核心在于遵循高等教育發展規律的基礎之上，通過完善高校的治理結構，形成真正意義上的現代大學制度，構建政府、高校、社會之間的新型關系，保障高等教育的可持續發展。現代大學制度的構建，離不開法治建設的支撐，從外部關系而言，需要國家有關教育法律法規體系的健全和完善，充分保障現代大學的辦學自主權；從內部關系而言，高校自身也需要推動大學章程以及相關組織管理規范的制度化建設，以實現資源的有效配置、權力的合理分工、師生權益的有效保障。法治所具有的規范性、穩定性、普遍性等特征，使其在高等教育體制改革的過程中能夠充分發揮其不可替代的優越性，也能為高等教育體制改革的順利推進保駕護航。

（三）高層次人才培養的需求

隨著全球現代化程度的加深和經濟社會的發展，對于高層次人才的需求已經成為國家之間競爭的核心要素。面對這些新的機遇和挑戰，現代大學建設的任務變得更加繁重。現代大學的功能主要是圍繞著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承而展開，其中，人才培養無疑具有舉足輕重的作用。人才的質量也是評價高校教育成果的客觀標準。科學研究、社會服務、文化傳承都離不開“人才”這個最核心的要素。近年來，隨著國家對高等教育投入的加大，為高層次人才的培養提供了重要支撐，一方面，形成了“人才紅利”，對科技進步與社會經濟的高速發展注入了強大的活力；另一方面，也對高層次人才無論在數量和質量上的需求都提出了更高要求。如何激發高層次人才的創新能力，就需要強有力的激勵措施，法治本身所具有的約束和激勵功能非常適合擔此重任。一方面，能夠通過合理的權義分配、獎勵機制來保障高層次人才的福利待遇；另一方面，也能通過必要的規范而導致盲目地逐利行為，達到相對的平衡。

二、高校依法治校的內涵表達

（一）完善的制度建設是高校依法治校的基礎

高校的制度建設內涵豐富、外延廣泛、形式多樣，可以說是高校調整內外部關系的各種規范體系的總和。從內涵而言，既包括各部門的職能分工、人事管理、教學管理、科研管理、行政管理等內容，又包括師生權益保障與救濟、校園糾紛解決、社會服務等內容。從外延上來看，既包括國家和地方層面的宏觀法律法規規章等制度，又包括高校自身的微觀管理制度。從形式上來看，既有通過國家有權機關制定生效的法律文件，又有大學自己的章程和內部形成的各種規范性文件。完善的制度體系是高校依法治校的基礎和前提，不僅可以為資源的優化配置、各種權力行使的邊界、責任的承擔提供制度性的框架，還可以通過這個制度性的框架來規范人們的行為，為人們的行為提供一種必要的指引，從而避免出現由行為的失范而造成的無序狀態。只有真正地做到高校各個治理領域的“有法可依”，才能保證高校穩定健康的可持續發展，這在當前社會主體權利意識勃興的背景之下，尤為重要。

（二）師生權益的維護是高校依法治校的核心

無論是法治建設還是高等教育體制改革的方向都應當在以人為本的理念下進行。高校治理的主體多元，但最核心的就是學生和教師，對學生和教師權益的保障和維護必然成為高校依法治校的核心。高校的首要任務是培養國家建設所需要的高層次人才，而高層次人才的培養需要多方面資源和力量的整合，其中最為直接的要素就是師資隊伍的建設。教師的一言一行，教師的學術和人品往往在潛移默化中就會傳遞給學生。因此，高校的治理必須以尊重和保護師生權益為核心，努力為學生的健康成長、教師的教育科研工作創造有利的人文環境。當前，在國家大力推進依法治校、依法治教、依法治學的背景之下，衡量高校治理水平的標準，已不再局限于數字化指標的滿足，更重要的應體現為以人為本的人文關懷，教師與學生在教育活動中所獲得的幸福感。

（三）科學的治理結構是高校依法治校的關鍵

高校治理的效率和由此而產生的效能是高校持續發展的重要保障，而最直接相關的要素就是治理結構的科學化問題。高校采取什么樣的治理結構其本質是對高校治理活動中實際參與的多元化主體的權力配置，不同的權力主體基于角色身份的不同也會產生不同的利益訴求，而這些利益訴求又并不總是一致的，客觀地說，沖突在所難免。這就需要以一種科學的方式合理界定不同主體行使權力或權利的邊界、對各個主體存在或可能存在的不當行為進行約束和規范，以保障高校的正常運轉。這其中涉及到復雜的關系處理，而任何關系的協調都不應是單向度的，如政府行政管理部門與高校的關系，高校與社會的關系，高校內部行政權力與學術權力的關系，學校與學院之間的關系等，可以說是縱橫交錯。正因為如此，如何發揮各主體的積極性，在共同治理的思想指導下，形成分工明確且合理的科學治理結構必然成為高校依法治校的關鍵。

（四）規范的程序管理是高校依法治校的保障

高校依法治校的水平往往還體現在日常的程序管理之中。程序不規范最容易招致人們對結果本身正當性的懷疑，也就是說，依法治校不僅要關注結果的正當性，更要關注程序的規范性問題。這也是推動高校決策民主化和程序透明化的必然要求。一方面，除了行政管理者之外，廣大師生也是高校治理的重要主體，甚至很多決策事項都關系到他們每個人的切身利益，因此，決策產生的過程應當是在廣泛收集民意的基礎上而做出的，這不僅可以增強師生對決策的認同，也會增強實施過程中的可操作性，從而降低糾紛的發生。另一方面，程序的公開透明也是程序規范的重要內容，可以有效地杜絕“暗箱操作”“權力尋租”現象的發生。黨風廉政建設也是高校治理的重要內容，程序的公開透明，不僅是對廣大師生員工知情權的保護，更是對黨政領導干部正確行使權力的保護，并且也為健全的監督機制的形成創造必要的條件。

三、高校依法治校的現實困境

（一）缺乏依法治校的法治文化氛圍

高校依法治校是一個系統工程，不僅需要硬性的制度建設、治理機構、監督機制等要素的協同配合，更需要打造法治實施的軟環境文化氛圍。因為文化是有慣性的，所以法治文化氛圍的形成也絕非一朝一夕就可以完成的，但是一旦形成，將會對主體的行為有著重要的形塑作用。近年來，高校在法治文化氛圍的營造上也作出了嘗試和努力，如舉辦法治講座、知識競賽等。這些固然也是營造法治文化氛圍的重要方式，但更為重要的是高校領導和管理者是否會用法治思維和法治方式來進行有效管理和解決問題，抓好領導干部這個關鍵少數，讓領導干部學會用法治思維和法治方式來行事才是高校營造法治氛圍的重點。其次，就是師生的守法意識和責任意識。此外，就是方式和手段的多元化問題，當前的方式僅依靠宣傳還遠遠不夠，還應當形成一些硬性的考核評價機制和責任追究機制，讓法治的理念和法治的精神在高校的環境中生根發芽。

（二）對于規章制度的執行不力

法治的生命在于實施，制定得再好的制度，如果得不到遵守和執行，那么制度也是沒有生命力的。當前，高校治理過程中最突出的問題之一就是只重視制度建設的形式，而不重視制度的落實。很多時候，制度成為了應付各種檢查和評估的證據材料，但制度是否轉化為了生產力，是否有效地產生了社會價值則在所不問，對于執行的過程和執行的力度關注度不夠、反思性不夠、實踐性也不夠。另一方面，由于部分高校的管理者還具有畏難情緒和“老好人”思想，不敢也不愿大膽管理，害怕得罪人，對一些輕度違法違紀行為采取聽之任之的態度，從而也弱化了規章制度的執行效果。

（三）行政權力和學術權力的關系不清

行政權力和學術權力的關系是高校內部治理結構的核心要素。一般來講，高校內部的治理涉及到領導權力、行政權力、學術權力、監督權力、參與權利等內容，從近年高校治理的情況來看，比較棘手和突出的就表現為行政權力和學術權力之間的關系問題。因為長期以來各高校普遍存在著行政權力過大，甚至侵占學術權力的現實狀況，這甚至已經嚴重制約著高校的活力和創造力，成為高校謀求自身發展的制度性障礙。歸納起來，主要有以下幾方面的問題：首先，是定位模糊。即各組織的功能定位是什么的問題。受我國國家權力結構高度集中化和行政化特征的影響，高校的傳統管理模式也沿襲了科層制的特點，即以行政命令為中心，以行政決策為指令，即使是在學術性事務上，學術組織通常也需要聽命于行政組織，這直接導致了行政權力對學術權力的控制與僭越。其次，表現為主體錯位。行政權力擠壓學術權力的后果之一就是導致行政權力過多地介入和干預學術事務，錯位的主體會使在對學術事務的處理顯得非常的不專業，這種越俎代庖的行為本質上會破壞了高校的學術生態。只有將高校的行政機構和學術組織定位清晰，才能明確各自權力的邊界，各司其職，各負其責。最后，表現為身份混同問題。中國歷來有“學而優則仕”的傳統，在高校里更是常態，特別是行政主管領導，往往身兼數職。這在很多情況下，使人們難于分辨是行政權力還是學術權力？并且慣常于以行政身份代替學術身份。這其實是用“身份”混淆了“功能”。一方面，作為學術專家型的領導應該進入到學術組織，不能搞絕對的對立，另一方面，應該限制適當的比例并避免擔任學術組織的負責人。

（四）監督機制不健全

高校權力運行的合法化、正當化和規范化有賴于健全的監督機制。當前高校治理過程中，雖有監督，但監督乏力的情況并不鮮見。健全的監督機制涉及到監督的對象、途徑、過程、方式等問題。首先，從監督的對象來說，應當是高校的全體教職員工，但當前還存在著重教師和學生的監督、輕管理服務人員的監督，特別是對財務、科研、學生工作等部門管理人員的監督；重學院領導干部的監督、輕學校領導干部的監督問題。其次，從監督的途徑來說，主要是側重于一些專項的監督和審計，對于日常的監督力度不夠，如缺乏高校依法治校情況的定期評估和風險預警。再次，從監督的過程來說，缺乏必要的信息公開，過程的不透明使得監督的力度和范圍有限。最后，從監督的方式來說，比較單一且形式要求嚴格。除設置專門的舉報信箱外，還應通過郵箱、網絡、公眾號等方式來收集信息。

四、加強高校依法治校的對策建議

（一）注重法治思維的養成

法治思維決定著人們的行為模式，法治思維的養成是高校依法治校的重要基礎和前提，不僅關系到制度的制定、決策的作出和執行，還關系到法治氛圍的形成等方面。參與高校治理的全部主體都應當具有法治思維，當然，對不同的主體在程度和內容上也是有所區別的。首先，要強化的是高校領導者的法治思維。高校領導是高校發展的頂層設計者，不僅對學校的發展具有關鍵的推動作用，對全校的師生員工也具有重要的示范作用。上行下效，高校領導應當首先帶頭守法，堅決摒棄人治思想和官僚作風，敬畏法律、信仰法治，并把這種敬畏之心自覺轉化為想問題、作決策、辦事情的思維方式。其次，要強化的是高校管理者的法治思維，必須在以人為本的理念之下，服務好廣大師生員工，切不可存在官僚的思想和作風，定位好自己的角色，得到師生的認可。再次，要強化的是高校教師的法治思維。高校教師長期占據講臺的前沿陣地，對學生的影響最為直接。高校教師要自覺學法，才能做到懂法守法用法，做學生心目中的楷模，傳遞給學生正確的意識形態和價值觀。最后，要強化的是學生的法治思維，主要在于教會學生思考問題、合理表達訴求以及救濟自身權利的方式。

（二）加強法治方式的運用

法治的運行是一個動態的過程，由各個相關的環節所構成。具體到高校治理的過程中，主要包括制度的制定和執行、糾紛的解決以及師生權益的保障和救濟等方面。首先，是制度的制定和執行。運用法治方式治理高校就要求制度在制定的過程中，一定要注意對師生情況的調研和意見收集，只有充分發揮民主、才能讓制度本身具有生命力和可操作性。制度設計的內容應當體現以人為本的理念，增強師生對制度本身的認可，并且制度的內容不能與現行的法律法規規章相抵觸，要做到合法性與合理性的統一。同時，還要注意的是，任何制度都不是制定出來就一勞永逸的，隨著高校治理客觀情況的變化、國家政策和法律的修改，還要定期對高校內部的制度進行清理，該廢止的要及時廢止，該修改的要及時修改。其次，是構建多元化的糾紛解決機制。隨著人們法治意識的加強，維權的觀念也更加突出。發生糾紛在所難免，關鍵是糾紛發生之后如何解決，并要對特殊的存在風險的事項提前預警，將風險化解在萌芽狀態，避免出現群體性事件。最后，是要重視師生的權益保障和救濟。常言道，無救濟即無權利。在師生認為自身權益遭受侵害的時候，學校要能為師生提供申訴的渠道，完善具體的申訴細節、細化申訴的程序，降低師生維權的成本。

（三）規范高校的內部治理結構

科學的高校內部治理結構是實現高校治理現代化的關鍵所在。高校治理的各方參與者都應該被充分調動積極性，成為高校治理重要的人力資源。從治理結構改革的思路來說，其核心就是弱化高校的行政化色彩，形成共同治理的格局。這其中涉及到兩個問題，一是如何理解“去行政化”。一方面，不能把去除行政化進行泛化的理解，即把一切學術組織中具有行政身份的領導去除，要防止學術組織對行政人員的絕對排斥行為；另一方面，也不能不加以必要的限制，如對行政領導參與學術組織的人數比例和不擔任學術組織的領導職務進行嚴格限定，以保證學術組織能夠具有相對的獨立性。二是如何理解學術組織的構成。按照現有做法，學術委員會或教授委員會通常由具有正高級職稱的人員參加，但實際上這可能變相地剝奪了其他教師參與的機會，特別是青年教師，他們不僅具有教學科研的熱情，也最能體會制度可能存在的問題。因此，學術委員會的參與人員應當相對地多元化，并且還可以考慮設置旁聽代表。從《高等學校學術委員會規程》的內容來看，也似乎在為高校內部治理結構的改革提供思路，即推動行政權力與學術權力的良性博弈，以達成各種權力的協調共治。

（四）健全高校的監督機制

高校監督機制的完善不僅有利于全體師生的參與，也有利于提升高校決策的民主化和科學化。首先，是擴大監督對象的范圍，只要是實際參與到高校治理過程中的主體都應該被監督，包括從領導者、管理者到普通的師生員工。在監督的內容上包括行為的合法性和合理性。其次，是完善監督的過程，使監督貫穿于治理的全過程，核心是強調決策的公開和透明化。例如會前告知，允許利益相關者旁聽，對會議作出的決定進行公示并設置相對合理的異議期等。最后，是多元化監督的途徑和方式，既考慮設置專項監督，也考慮設置日常監督，并盡量擴展監督的方式和渠道，還可考慮建立科學的社會評價指標體系，加大社會監督的范圍和力度。

參考文獻

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[2]張胤，武麗民.“行政主導”到“學術為本、權力共治”[J]，江蘇高教，2015（01）.

作者簡介：李婉琳（1979—），女，博士，昆明理工大學法學院，教授，研究方向：理論法學。

基金項目：云南省教育科學規劃重點課題《法治理念下的云南高校治理研究》（立項編號：BB15002）。