淺談保山市農村土地互換方式問題

【摘要】深化農村土地制度改革是保山“十三五”背景下跨越發展的重要內容，在由農業大市向工業大市轉化的過程中，保山必須以市場為導向，實現土地經營權的高效有序流轉，對保山傳統農業經營方式進行創新，以促進保山農業產業規模化、標準化、生態化、工業化、品牌化發展。

【關鍵詞】保山；農村；土地互換；研究

一、保山市農村土地及土地流轉概況

保山市是滇西南片區的一個傳統的農業大市，轄72個鄉鎮（辦事處），有農業人口205.68萬人，占年末戶籍總人口的79.5%。三次產業結構為27.6∶35.0∶37.4。全市農業總產值224.91億元，占全市生產總值的44.89%。土地面積19637平方公里，有耕地面積2419391畝，常用耕地面積2319023畝，臨時性耕地100368畝，其中25度以上陡坡耕地69434畝（數據來源于2015年保山統計年鑒）。近年來，由于城鎮化建設進程加快，國家基建占地，退耕還林還草占地，耕地改為園地等因素，保山市的耕地面積呈逐年遞減趨勢。同時，一方面是可耕地的逐年減少，另一方面卻是由于農村大量勞動力外出而導致大片土地撂荒。家庭聯產承包責任制所帶來的土地碎片化以及保山農業小、散、弱，沒有形成規模效益，沒有形成完整的農業發展鏈條，這些問題隨著經濟社會的發展也成為了農業專業化發展的桎梏。所以推動農村土地高效有序流轉就成為解決這一矛盾的核心所在。只有農業充分發展，才能“穩市”，近年來保山也對農村土地流轉問題進行了積極的探索和實踐。當前和今后一段時期，結合保山跨越發展實際所正在進行中的“三個萬畝工程”、“十個萬畝規模農業示范區工程”將會促進保山農業規模化發展，從而也將會有利于農村土地制度和土地流轉的改革和完善，促使土地經營權向有利于農業產業規模化、標準化、生態化、工業化、品牌化方向發展。

二、龍陵縣農村土地流轉現狀

目前在龍陵縣的農村土地流轉中，主要有轉讓、轉包、互換和出租四種土地流轉的主要方式，目前較普遍且已形成規模和典型的主要流轉方式是出租，占流轉總面積的70.6%，其次是轉包，占流轉總面積的12.5%，而互換僅占4.5%，是比例最小的一種形式。土地互換發生在農戶之間，是在農戶自愿協商的前提下進行的，而且大多是在一些比較了解的熟人、朋友、親戚之間進行。盡管如此，土地互換后引發的糾紛還是時有發生。互換規模一般都不大，只是小范圍小面積進行。互換模式有以下兩種情況：一種是農戶與農戶之間出于自身的某種需要自愿協商進行，以口頭協議將土地情況大致相當的土地進行互換，有的也簽署一份簡單的書面協議；另一種是因為公共設施建設、道路建設或其他公共用途需要進行互換，這種情況一般都由村委會來主持，召開村民大會確定互換方案、簽訂協議書、組織丈量土地，然后進行土地互換。而大規模互換進行規模種養、種植等目前還沒有出現。

互換這種土地流轉方式沒有形成普遍現象，其原因有二：一是因為與當地獨特的自然條件、土地狀況、生產條件、用地情況、經濟發展水平、農戶們的思想意識、流轉方式的易操作性以及農業機械化水平等有著密切的關系；二是因為土地流轉政策還不完善，許多規范的流轉模式、相應的管理、利益保障措施還處于積極的探索之中。

三、農村土地互換存在的問題

土地互換是指農民集體所有制組織內部的農戶之間對各自的土地承包經營權的交換，互換的雙方均取得對方的土地承包經營權，喪失自己的原土地承包經營權。它有利于土地的連片集中和規模經營。盡管由于種種原因，互換不是當地目前土地流轉的主要形式，但它作為農村土地流轉的形式之一，仍直接導致了土地流轉和管理上的一些矛盾和問題，主要表現在：一是管理的不規范埋下社會和諧隱患。一方面，由于土地是農民賴以生存的主要依附，絕大多數農民雖然表面上是將土地互換出去了，但其實由于流轉程序的不規范或缺乏相關的政策依據，互換主體并沒有真正脫離與承包土地的關系。經營權雖然表象上歸屬經營人，但這是暫時性的。在隱性上，土地經營權仍然是歸屬流轉人。一旦出現較大的利益誘因，互換主體之間因為利益紛爭，引發土地糾紛，從而為社會和諧埋下隱患。另一方面，絕大多數互換主體的互換行為都是自發的，都只是注重于口頭協商，私下進行，在出現糾紛時沒有成文的法律依據，為解決土地流轉糾紛增加了難度。二是自發流轉難以形成規模經營。這在土地利用中無法形成大面積機械化作業，土地在經營管理上過于分散，嚴重制約著農業規模化、專業化經營的發展。

四、解決農村土地互換的對策和建議

（一）加強相關政策的宣傳教育力度，提高農戶土地經營意識，轉變傳統經營觀念

為了使土地互換能健康、有序地進行，最大限度地避免土地互換后引發的社會和諧隱患，首先，要做好土地流轉的相關政策、相應的流轉程序的宣傳教育工作，正確引導、規范農戶進行土地互換。各級政府的相關部門要主動組織專門的工作人員，加大對農村土地承包經營權互換行為和政府相關優惠政策的宣傳力度。其次，各級政府一定要站在促發展、保穩定的高度，做好農村土地經營權流轉工作。政府應該成為組織者，主動提高自身的綜合素質和大局意識。進一步提高對土地互換意義的認識，將理論和實際緊密結合，及時解決農村土地經營權流轉工作過程中出現的新情況和新問題，穩步推進農村土地經營權互換工作順利進行。第三，加強典型引導。對于搞的好的地方，給予充分肯定，并建立試驗點，給周邊的農戶提供借鑒，傳授經驗。積極引導農戶進行探索性實踐，解決農戶的后顧之憂，因勢利導促進土地正常、健康有序流轉。

（二）建立詳細且易操作的規章制度，正確引導、規范農戶的互換行為，保障農戶的土地權益

要根據當地的實際情況建立相應的規章制度，用來進一步規范和保障農戶的互換行為和利益。結合各鄉鎮實際情況，制定出適合各村（鎮）的農村土地承包經營權互換管理辦法。同時村鎮組織和干部在土地互換過程中要把握好穩定和發展的關系，以穩定土地承包關系為前提，以減輕農民負擔為基礎。一方面要加快農村城鎮化建設步伐，為農民創造土地互換后的就業空間，促進農村勞動力向城鎮集中；另一方面積極推進農村農業供給側結構性調整，大力培育農業龍頭企業和種養大戶，提高農業規模化、專業化、集約化經營水平。加大對土地流轉的服務，培育和發展農村土地經營權流轉的中介服務機構，建立相應的土地互換市場信息、咨詢預測等服務體系。采取多種合理、有效形式為土地互換創造條件，保護土地互換雙方的合法權益，保證土地互換公平進行。

（三）加大財政金融的扶持力度，建立合適的扶持機制，為土地互換提供財力保障

土地流轉是現代農業發展的必然趨勢，加大對農村土地互換的創新和試點，有利于改進和完善農村土地市場，因此，市委、市政府應結合當地實際情況，在土地收入分配用于支農的資金中安排一定額度，用于鼓勵農村土地互換、壯大規模經營主體、培育重點產業基地和發展專業合作社，建立合適的扶持機制。同時，各級金融機構應加強對當地規模經營主體的支持和服務。在符合信貸政策的前提下，為集體經濟組織、專業合作社、龍頭企業和基地建設提供積極的信貸支持。

（四）加大農村基礎設施建設，提高農村經濟發展水平，解決農戶土地互換的后顧之憂

土地是農民賴以生存的基礎，只有因地制宜地走規模化農業發展的路子，大力開發現代農業、高效農業，不斷壯大集體經濟，加大農村基礎設施建設，提高農村經濟發展水平，只有這樣才能對農戶的基本生活和基本利益有一個長期的保障，解決他們土地流轉的后顧之憂。對土地流轉出來的農村富于勞動力進行培訓，然后又雇用到各個龍頭企業，實現企業農戶的雙贏。

參考文獻

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作者簡介：李熙春（1974—），女，云南騰沖人，保山市委黨校，副教授，研究方向：區域經濟發展。