規避監管風險 防止資產流失

胡新

國有企業承擔社會職能有著復雜的歷史原因，例如建廠選址遠離城鎮生活區，配套生活福利設施不完善，甚至是沒有，只能由企業自力更生。特別是石油石化、煤炭等資源性企業，資源開采地大多地處偏僻，荒無人煙，人只能隨資源走，資源在哪，人就去哪。而且多數企業規模大，人員多，也只能在哪生產就在哪生活。因此出現了許多象大慶這樣先有企業后有城市的情況。另外，跟隨員工到企業的家屬為企業辦社會提供了大量的勞動力，解決家屬就業問題也成為了國有企業義不容辭的社會責任。正是這種“自給自足”的生產、生活方式解決了國企創業初期諸多生活后勤服務問題。應該說，國企承擔社會職能是特定歷史時期的產物，為國家和企業發展做出了巨大的歷史貢獻。

但隨著時代的發展，辦社會職能占用了國企大量的人力、物力及財力資源，越來越成為國企發展的沉重負擔及國企改革的“攔路虎”。根據國家有關部門公布的估算數據，中央企業目前有社會職能機構約8000多個，年度費用約八百億元；地方國有企業年度費用超過千億元。（數據來源：互動百科網）減輕國企負擔，改革管理體制，適應國內外資本市場的監管要求，提升核心競爭力，成為國企移交辦社會職能的內在動因。同時，隨著社會的發展、時代的進步，國家城鎮化程度的提高，社會提供“三供一業”、社保、教育、醫療、其他市政服務的功能及水平也不斷完善與提高，為國企移交辦社會職能提供了外部條件，成為國企移交辦社會職能的外在動因。

一、現狀分析

作為境內（外）上市的大型國有控股企業，受到國內（外）證券市場的嚴格監管。“三供一業”移交不可避免的涉及資產無償劃轉，直接涉及小股東利益，也存在著國有資產流失的風險，如何規避國內（外）證券市場的監管，防止國有資產流失成為此項工作的關鍵。另外，“三供一業”移交是國企改革的重要內容，但在實際操作中缺乏可供學習借鑒的實例，應當如何控制實施尚未形成明確的、可操作的程序及辦法。

二、主要做法

本文根據國家相關的法律、法規的相關要求，結合國有控股企業自身實際情況，創造性地提出了“三供一業”資產移交辦法，即通過托管的國有獨資企業以評估價格收購移交資產，再由國有獨資企業將移交資產無償劃轉給接收企業。通過此辦法既保護了小股東利益，規避了境內（外）證券市場的監管風險，同時也防止了國有資產流失。

（一）整體思路

在實際操作中，要制定“三步走”戰略。第一步理清思路，做好前期準備。首先，充分了解和掌握國家相關政策，做到“有法可依，有法必依”；其次，確定移交目標、原則，做到“方向明確，目標精確”；最后，進行業務梳理及資產清理，確定業務及資產移交范圍，做到“界面清晰，移交徹底”。第二步具體實施和控制。包括建立專項工作組織機構，成立“三供一業”移交工作領導小組，明確責任分工。這一步是“三供一業”移交的關鍵步驟，程序繁雜，工作量大，一定要做到按部就班，全過程控制。第三步移交后評價。“三供一業”移交后，經過一段時間的運行（一年左右），對移交的效果及效益進行評價。從業務及財務兩個層面全面評價“三供一業”移交的效果。

（二）制定目標

充分利用企業依托城市的地域優勢，在確保合法、合規的前提下，全過程控制業務及資產的移交，從而全面實現企業員工及家屬享受到更高質量的社會服務、規避監管風險、防止國有資產流失、切實減輕企業負擔，提升企業核心競爭力的目的。

（三）確定原則

為保證上述目標的實現，“三供一業”移交應確定以下原則：

1.合法、合規性原則。國企移交辦社會職能是一項政策性很強的工作。在移交過程中涉及人員分流安置、上市公司監管以及防止國有資產流失等諸多事項，必須全面了解和把握國家法律、法規及中石油集團的相關要求，具體操作中要做到“有法可依，有法必依”。

2.全過程控制原則。移交國企辦社會職能涉及的人員多、業務面廣、過程漫長、程序復雜，除了事前要制定詳細的操作方案外，在移交過程中更要通過專門成立的組織機構，依照企業內部控制的要求全過程的控制移交程序，以保證目標的全面實現。

3.和諧、穩定原則。由于移交涉及人員分流安置，在制訂方案時，充分考慮國家及主管部門的要求、員工個人意愿、企業承擔能力等因素，多渠道制訂員工退出機制，保障員工不因業務移交下崗、失業，履行國企社會責任，維護社會及企業和諧、穩定。

4.經濟效益原則。切實減輕企業負擔，將全部資源及精力用于生產及經營，提升核心競爭力是國企移交辦社會職能的核心目標。比照企業的運行費用，從投資的視角準確測算移交費用，通過與接收企業的協商、談判，確定適當、合理的移交價格，保證企業利益，應當遵循經濟效益原則。

5.社會效益原則。國企移交辦社會職能不但要遵循經濟效益的原則，還要遵循社會效益原則，通過移交社會職能保證家屬區居民享受到更高水平的服務，體現企業以人為本的管理理念，增加企業員工的幸福指數，維護企業及社會的和諧穩定，從而鼓舞員工士氣，更好地投入生產經營工作，為企業創造更大的效益，提升企業核心競爭力。

（四）具體操作過程

1.召開總經理辦公會，確定工作目標、操作原則，成立專門的組織機構并形成會議決議。

2.梳理業務流程，制訂移交方案。根據總經理辦公會議決議，由移交工作領導小組制訂移交方案。通過移交方案明確工作目標、工作原則及具體操作過程。

3.收集國家及中石油集團有關“三供一業”移交的法律、法規及管理規定，把握政策依據。

關于“三供一業”移交工作具有指導性的政策有國務院國有資產監督管理委員會頒布的《關于進一步推進黑龍江省中央企業分離移交“三供一業”工作的指導意見》（國資發改組〔2012〕126號）。《指導意見》分別從“資金支持、資產移交、賬務處理、稅收優惠 ”等各方面明確了“三供一業”移交的有關政策，對企業具有指導性作用，是企業具體操作的“尚方寶劍”。

4.組織清查相關資產，確定資產移交范圍。為了確定移交范圍，要對“三供一業”的業務流程進行梳理。首先，要確定企業提供的服務內容，包括供水、供電、供熱及物業管理服務；其次，還要確定提供服務的范圍，包括企業提供服務的是哪些家屬區、家屬區的位置以及服務的人口數量、建筑面積等等；最后要確定企業提供服務的人員及資產情況。通過資產清查明確小區內供水、供電、供暖公用配套設施維修、維護責任。

5.制訂人員分流安置方案。“三供一業”移交可能涉及大量國企職工分流安置問題，企業應當在移交前統計從業人員狀況，包括涉及到的人員數量、性別組成、年齡構成、員工身份（合同制員工還是社會化用工）以及勞動技能等。企業應當正視歷史，肯定員工歷史貢獻，針對不同的情況，區別對待，建立多渠道退出機制。例如，與接收單位協商、談判，在尊重員工個人意愿的基礎上，人員跟隨業務走，分流一批；身體條件不好，年齡較大，可允許提前內部退養；有一技之長，能夠繼續從事企業生產經營的合同制員工，可安排在企業內部轉崗等。總之，國企應當承擔好社會責任，不回避歷史，不激化矛盾，維護社會的和諧與穩定。

6.通過市場調查，確定接收企業。在梳理業務流程、清查移交資產，確定移交范圍后，就需要考察市場、尋找合適的接收單位。供水、供電及供熱服務相對容易確定接收單位，社會公用工程服務較為健全的地方一般都有提供此項服務的國有企業，例如國家供排水公司、國家電網以及供熱服務公司。而社會上的物業服務公司情況較為復雜，既有國有企業，也有其他經濟成份的企業。在確定物業服務接收企業時應當注意其經濟性質、企業資質、隸屬關系、市場信譽度等事項。盡量選擇那些市場信譽度較高、資本較為雄厚、經營業績較好的國有性制的企業，規避接收后棄管風險，充分保證實現“三供一業”移交的社會效益原則。

7.進行資產評估并備案，簽訂資產轉讓協議，向主管部門提出資產轉讓申請。“三供一業”移交資產的產權屬于國有控股上市企業，受到境內外資本市場的嚴格監管，涉及到小股東利益，而國務院國有資產監督管理委員會頒布的《關于進一步推進黑龍江省中央企業分離移交“三供一業”工作的指導意見》（國資發改組〔2012〕126號）明確規定“分離移交事項依照財企〔2005〕62號文件規定，資產實行無償劃轉，由中央企業集團公司審核批準，報財政部和國資委備案”。為解決這一矛盾，企業可以依托有關聯關系的國有企業（一般國企上市時行資產重組時都會有存續企業）以有償轉讓的形式收購移交資產，再由存續企業將移交資產無償劃轉給接收企業。

8.與接收企業進行商務洽談、簽訂移交協議。與接收企業進行商務洽談、簽訂移交協議。移交協議應明確業務移交的范圍、產權變更手續辦理人及相關費用承擔人、相關資料、住房專項維修資金及房改資金的移交及使用、移交費用等事項。

確定移交費用時，雙方充分考慮了小區建成年份、住房維修維護情況、設備設施老化程度以及現有設備設施與公用工程銜接等情況。并由工程技術部門確定維修改造工程量，編制工程概算。

9.聘請有資質的社會中介機構對“三供一業”移交進行專項審計。社會中介服務機構（會計師事務所）出具的專項審計報告是向主管部門提出資產無償劃轉的必要要件。會計師事務所從公正、公允、專業的角度對移交事項發表審計意見。

10.移交企業向國有資產監督管理部門及主管部門報批資產無償劃轉申請。上述一系列工作完成后，向國有控股企業主管部門提出資產無償劃轉申請，由主管部門統一報財政部和國資委備案。

11.與接收單位辦理“三供一業”業務及實物交割。“三供一業”移交及資產無償劃轉經有關部門審批后，與接收單位辦理業務及實物交割。雙方代表根據移交資產清單逐一核對資產名稱、數量、位置及使用狀況并簽字確認；移交全部“三供一業”管理所需的資料，包括全部圖紙、檔案資料、住宅小區規劃圖、配套設施及地下管網工程竣工圖等竣工驗收資料以及設施、設備的安裝、使用和維護保養等技術資料；移交產權證照等其他資料。

三、實施效果評價

通過以上實施步驟，完成了“三供一業”移交工作。經過一段時間的運行，應當進行業務及財務評價：

（一）業務評價

通過住戶回訪及調查，了解居民對社會化“三供一業”服務滿意度等評價社會效益。

（二）財務評價

通過統計移交戶數、建筑面積等評價業務量；通過移交資產價值評價企業非經營性低效、無效資產輕量化的程度；通過計算年節約的運行費用與移交費用的對比，評價經濟效益。（作者單位為中國石油天然氣股份有限公司哈爾濱石化分公司）