員額法官職業保障

孫嶺

為實現司法“專業化、精英化”的改革目標，篩選數據可靠與測算科學的法官員額配比，設置去行政化的入額篩選考察，引進員額法官司法責任豁免制度，強化以審判實踐活動為中心的法官身份認同，建立以入額法官為主導、合理人員配比、明確工作內容職責的審判輔助團隊，實行員額法官高薪、審判輔助人員常薪的薪酬制度，探索專門的司法人員管理制度，以確保案件“有人審”、“能人審”，踐行法官“能審”、“敢審”、“專審”、“獨審”的革新迫在眉睫。

一、“案多人少”與“法官離退”的背后

2015年2月，最高人民法院發布《關于全面深化人民法院改革的意見》，我國法官員額制度得以正式確立。我國現階段司法仍將面臨法官精英化與案多人少的矛盾。一方面，員額存在基數限制。員額基數一旦確定，便會在較長一段時間內保持穩定；另一方面，法官審理案件存在極值限制。在案件數量相同的情況下，涉案人數寡眾、案情疑難復雜程度將影響法官審理案件的質量和效率。不言而喻，案多人少矛盾的處理質量與員額法官執業精神壓力直接相關，并施的法官終身責任制以及法官薪資水平等諸多因素亦直接與員額法官執業精神壓力掛鉤。然而目前各地法院試點反饋卻不容樂觀，員額法官面臨巨大精神壓力一方面導致案件裁判質量下降，另一方面甚至出現部分法官離退的現象，員額制改革所期待實現的目標可能適得其反。

二、數據可靠與測算科學的員額適配

根據最高院《關于全面深化人民法院改革的意見》，法官員額基數確定的因素包括：法院轄區經濟社會發展狀況、人口數量（含暫住人口）、案件數量、案件類型、法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件、法院審級等。全國法官隊伍由原來211990名法官中遴選產生120138名員額法官，實現了85%以上法院人員向辦案一線集中。按照中央關于推進法官員額制改革的要求，法官員額比例應當控制在中央政法專項編制的39%以內。

各地法院試點出現了不同程度的收效偏差，“案多人少”的矛盾較為突出。主要原因有：第一，員額基數的分析方法不夠科學及基礎數據可能有失準確，難以得出人案的適當配比。第二，入額標準過分多元，為員額法官隊伍去行政化不徹底留有余地，變相地加劇了“案多人少”的矛盾。我們一方面要注重基礎數據采集的質量和數量并在此基礎上不斷革新科學的計算方法，另一方面還要對例外因素予以考慮，以得到較為準確的法官工作量測量，保證確定的員額能夠應對人案配比的適度性挑戰，解決“案多人少”矛盾的基礎難題。

三、去行政化的入額標準與入額考察

為確保優秀法官留在審判一線，法官入額以審判業績、業務能力、理論水平和法律工作經歷等因素綜合篩選。然而，“案多人少”矛盾突出、“法官離退”的風波層出不窮，反映出各地法院試點情況的不容樂觀。一方面，入額標準去行政化不徹底。法官員額制是否能解決目前“案多人少”的困境，并順利實現“專業化、精英化”的司改目標，入額篩選的嚴格去行政化亦是必不可缺的一個環節。第一，在入額標準設置上，以司法技藝，而不是單以審判業績或績效、審判年限等不能完全反映業務能力的指標來控制入額考察條件及篩選入額法官。第二，在入額資格考察方式上，合理確定并公開考試或考核比例，不得將統一參考同一崗位的人員作不公平區分并使用不同方式予以考察，防止同考人員有的參加考試、有的參加考核、有的則要同時參加考試考核等情況的發生。總而言之，確定法官入額標準及控制考察評價環節的努力能直接為入額法官審判業務能力把關，并間接地為緩解“案多人少”的矛盾出力。

四、系統的員額配套制度建設

法官員額制改革能否達到預定目標，不僅取決于具體舉措是否偏離改革初衷，還取決于改革進路能否做到謀定而動、系統推進、公開透明。

第一，引進入額法官司法責任豁免制度。首先，人類社會是社會分工精細化的社會。精細化的分工形成了各行各業，各行各業的存在培育了各種專家。其次，人類社會是責任化的社會。基于不同社會分工，各行各業的從業人員被法律規定承擔不同的法律責任，包括但不限于高度危險責任、區分故意過失的責任等不同類型。最后，基于人性及理性的考量，不難得出“法官亦應被允許非出于故意或重大過失免責”的邏輯推論。

第二，強化以審判實踐活動為中心的法官身份認同，并建立以入額法官為主導的審判輔助團隊。有學者睿智指出法官身份認同的“行政化錯位”現象，即原本應由審判實踐活動賦予的法官身份認同，與法官等級、行政級別關聯后，使得法官對自身職業憧憬發生錯位。因而，司法“專業化、精英化”改革的路上，確立法官以審判為中心的職業理念便尤為重要。鑒于國情，我們不得不在法官員額制改革進路中考慮以下幾種方案：其一，審判實務與行政實務完全分離，法官僅負責審判實務，行政實務另崗安排；其二，審判實務為主、兼顧行政實務，法官專注審判實務，兼顧少量行政實務，主要行政實務另崗安排。由此，兼顧模式既能對域外優秀經驗予以吸收，也更加符合我國法官制度的實際國情。“額內”考量以員額法官角度為出發點，在法官與書記員、法官助理等輔助團隊人員改革方面，其一是合理配置人員比例，其二是明確工作內容、職責，讓法官能獨立審、專心審，真正實踐司法“專業化、精英化”的追求。

第三，合理化設置員額法官及審判輔助人員薪資待遇與探索專門的司法人員管理制度。該項改革提議主要倚靠“高薪制”和“去行政化”，為司法“專業化、精英化”的目標保駕護航。首先，員額法官應實行高薪制。其一，高薪制是司法“專業化、精英化”的應有之義。其二，對比域外法官員額制與常薪制組合的成功，高薪制是我國國情的最佳選擇。其次，審判輔助人員可實行常薪制。一方面，考慮到員額法官的主導地位，審判輔助人員的薪酬應低于法官薪酬；另一方面，考慮到審判輔助人員從事的工作雖非為主要智力貢獻，但大量的審判事務性工作亦是審判工作不可或缺的部分，其薪酬亦應有別于一般行政人員，故應采取略高于一般行政人員的薪酬設置方為合理。再次，應探索專門的司法人員管理制度。其一，專門的司法人員管理制度將有利于司法隊伍管理的專業化和精細化，將司改朝著“專業化、精英化”的目標不斷引進；其二，專門的司法人員管理制度與司法“去行政化”的目標相呼應，尤其是財稅系統與薪資發放系統的獨立，將大大有助于改善行政權干涉司法權的情況。

五、結語

觀之我國以司法“專業化、精英化”為目標的法官員額制改革，“案多人少”現象、“法官離退”熱潮持續不減，深究其背后原因則為體制安排沒有給與員額法官以足夠的職業保障。第一，法官薪酬與法官工作量不相匹配。第二，法官工作繁重雜多且案件沒有合理分流。第三，法官工作無司法責任豁免制度的保障。第四，法官體制下的行政化限制殘余。由此，司改應對法官制度予以整體性的改革。首先，在法官員額問題設置上，應追求數據可靠與測算科學的員額配比。其次，在入額篩選考察上，應堅持“去行政化”貫穿始終的理念，設置去行政化的入額標準與入額考察。再次，健全法官員額制配套制度建設。引進員額法官司法責任豁免制度，以維護法官尊嚴、保障法官人格獨立、保證法官審判意志獨立。推進去行政化理念，以強化以審判實踐活動為中心的法官身份認同。建立以入額法官為主導的審判輔助團隊，合理人員配比、明確工作內容職責，探索建立合理化設置員額法官及審判輔助人員薪資待遇與探索專門的司法人員管理制度，以踐行法官“能審”、“敢審”、“專審”、“獨審”的革新。通過以上諸多改革舉措，以期強化員額法官的職業保障，進而最終實踐司法“專業化、精英化”的追求。（作者單位為四川省崇州市人民法院）