“營改增”背景下完善我國地方稅體系的探討

邱海燕

引言

現階段，隨著“營改增”的全面推開，作為地方主體稅種的營業稅徹底從地方稅種中退出。這不僅打破了地方原有的稅制結構，導致地方稅主體稅種缺失；還減少了地方財政收入，地方財政收支管理壓力倍增，進而影響到地方公共服務的提供。地方政府為了維持地方的發展，積極尋求新的財政收入來源，但目前看來，只有稅收收入可以為地方財政收入的穩定性提供保障。因此，地方政府只有不斷完善地方稅體系，才能保障地方政府職能的正常履行及經濟社會的穩定發展。

完善地方稅體系的必要性

（1）地方稅有組織地方財政收入的功能

如圖1所示，從收入總量來看，2005年至2016年，我國地方稅收收入與財政收入不斷上升。從地方稅收收入占地方財政收入的比重來看，其總體保持在80%左右，但呈下降趨勢。一方面，這表明地方稅收收入是地方財政收入的主要來源。另一方面，為響應我國減輕企業稅負的號召，地方對企業有一些優惠政策，再加上“營改增”對減輕企業稅負的作用，地方這一部分的收入可能有所降低。同時，地方政府對財政支出的需求逐年攀升，因而不得不另辟蹊徑，尋求其他財政收入來源。盡管如此，這仍不能影響地方稅收收入在地方財政收入中的主體地位。

（2）地方稅有調節國民經濟的功能

近年來，地方稅收收入穩定增長，從而為地方財政收入的穩定增長提供了重要保證。地方財政收入的穩定對地方履行政府職能，如提供公共服務等具有積極的推動作用。另外，地方政府出臺相關政策以扶持小微企業，科技創新型企業，為其發展減輕稅負，有利于經濟由勞動密集型向技術密集型的轉變。因此，地方稅對調節國民經濟有著重要作用。

“營改增”對地方財政稅收的影響

（1）地方稅權分配格局改變

“營改增”對地方稅收執法權、稅收調整權以及稅收歸屬權有較大的影響。一方面，“營改增”以前，地方政府擁有對營業稅的執法權，而伴隨著作為地方主體稅種的營業稅的取消，地方政府的執法權被削弱，對地方經濟的調整的靈活度也隨之降低。另一方面，“營改增”使得原本歸屬于地方的營業稅轉為中央地方共享稅，地方只能分享一定的比例，這對地方稅收歸屬權的影響不言而喻。

（2）地主稅制結構失衡

隨著“營改增”的全面推開，重復征稅以及稅負不公的問題得到了有效的解決，企業稅負壓力得到緩解。這也間接提高了所得稅在地方稅收收入中的比重，有助于我國構建以直接稅為主體的稅制結構。

然而，對地方來說，“營改增”使得地方主體稅種缺失的問題日益凸顯。在“營改增”全面實施之前，營業稅始終占據著地方稅收的主體地位，近年來一直穩定在33%左右。而“營改增”后，地方稅收體系中沒有一個稅種能夠承擔得起地方主體稅種的角色。此外，地方有一些零星的稅種由于跟不上社會經濟發展的步伐，急需進行調整。

（3）地方財政收入減少

原本歸屬于地方的營業稅改為中央地方共享的增值稅，地方稅收中對中央分享部分的依賴性加強，地方的財政收入也隨之減少。此外，盡管城市維護建設稅、資源稅，車船稅等都是地方財政收入的組成部分，但是這些稅種占比小，對地方財政收入的影響微不足道。由于地方稅收收入是地方財政收入的主要來源，地方稅收收入的不穩定對地方財政收入造成威脅，而地方財政收入與支出的不匹配也將在一定程度上削減地方政府資源配置的控制能力，直接影響政府職能的有效發揮，同時削弱地方政府的積極性。

（4）稅收征管難度加大

營業稅主要由地稅局征收，而增值稅主要由國稅局征收。營業稅取消后，原本由地稅局主管的稅收部分要移交至國稅局，該過程可能會出現諸多不確定因素與征收風險。此外，“營改增”之后，新增納稅人與原增值稅納稅人適用的稅收政策存在一定的差異和交叉，加上一些行業增值稅抵扣比較繁瑣，這都將大大提升稅收征管的復雜性，稅務機關的工作量以及征管難度也隨之提升。

完善地方稅體系的對策

（1）合理配置地方稅權

自1994年分稅制改革之后，我國的稅收立法權高度集中于中央。這有利于中央統籌全局、宏觀調控。然而，我國幅員遼闊，人口眾多。由于各個地區的資源條件和經濟發展都不盡相同，再加上不同地區對財政支出的需求也不同，因此，我國應當在全國政令統一的前提下賦予地方相應的立法權，以適應不同地區經濟發展。地方有了因地制宜開征地方稅的立法權，就可以改善地方的財政狀況，滿足地方政府對財政支出的剛性需求，同時將提升地方政策的靈活性，增強地方政府的積極性，從而更有效地發揮政府職能，增強居民滿意度。對國家而言，適當賦予地方稅權有助于充分挖掘地方的稅收潛力，一定程度上也有助于縮小地區間的經濟差異。

（2）培育地方主體稅種

“營改增”的全面實施要求我國重新界定地方財政收入來源。財產稅是對居民不動產和其他有形或無形的財富存量進行征稅。世界上許多國家將財產稅作為主體稅種。財產稅具有諸多優點，可以作為目前我國地方主體稅種。

其一，財產稅屬于直接稅，不易轉嫁，可以為地方財政收入的穩定性提供保障。以房產稅為例，一方面，房屋等不動產基本無法實現空間上的轉移，因此可以減少偷稅漏稅現象。另一方面，房屋價值隨市場的變動而變動，符合市場經濟規律。其二，財產稅作為主體稅種符合稅收中性原則。這是由于財產尤其是不動產的空間穩定性造成的。即使各個地方對財產稅的征收稅率不同，也不會對該地區的資源配置造成很大的影響。

將財產稅作為主體稅種需要健全和完善財產管理制度。對居民財產進行準確的核定是建立科學的財產管理制度的必要前提。只有這樣才能有助于地方財稅體系的完善。

（3）完善地方輔助稅種

地方稅不僅僅具有組織財政收入的功能，其對調節地方貧富差距、調整經濟結構和資源配置以及了解地方經濟狀況等都有著重要作用。同時，地方主體稅種是難以獨立支撐起整個地區的財政收入的。這就意味著一個地方的稅制體系需要各類稅種之間的相互協調與配合。

1.資源稅的完善。資源稅的征收有利于我國自然資源的保護以及資源利用率的提高。其還能有效協調地方資源配置，縮小地區差異。一方面要拓寬資源稅的征稅范圍，如將水資源等作為征稅對象。另一方面可以提高資源稅的稅率。這不僅有利于財政收入的增加，還有利于改變當前粗放型的經濟發展模式。

2.環境保護稅的完善。近年來，環境污染給人們生活造成了巨大的困擾。以環境污染為代價的經濟又好又快發展是不可取的。我國重視環境保護，出臺相關政策來進行環境規制，但稅收方面沒有完善的政策引導。因此，地方政府可以將排污費、污水處理費等通過稅收的方式進行征集，增加地方財政收入的同時增強環境保護的強制性和嚴肅性。

（4）加快稅收征管體制改革

稅收征管也是地方稅收體系的重要組成部分，不容忽視。第一，要整合資源?！盃I改增”后，地方原負責營業稅的相關資源應當向國稅局流動，以免出現地稅局人員冗余而國稅局人員不足的矛盾。第二，精簡地方稅征管體系。在保證征管效率和效果的基礎上，對冗繁、交叉的部門進行精簡，從而保證各個部門職責清晰明了，也可以防止資源的浪費和成本的增加。第三，可以利用“互聯網+”的理念，將信息技術運用到稅收征管系統的建設和維護中。一方面有助于各個部門之間的信息共享與交流，提升信息透明度；另一方面可以一定程度上減小稅收征管難度，提升稅收征管效率。第四，要加強專業人才隊伍的建設?！盃I改增”對稅收征管提出了嚴峻的挑戰，具有專業知識且業務水平高的工作人員將有助于稅收征管工作的高效開展。第五，要建立稅收反饋機制。通過稅收反饋機制將地方稅收征管的相關內容以及地方稅體系運行的效果反饋給中央。中央可以及時了解相關政策的落實情況和對各個地區的稅制體系有整體的把握，從而有助于中央在稅收體系運行過程中對相關政策進行及時調整。