中央與地方政府的關(guān)系現(xiàn)狀及對策

郭佳睿 周楊康

摘 要：我國是一個單一制國家，中央政府與地方政府關(guān)系上長期實行的高度中央集權(quán)體制的弊端日益暴露。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展、民主意識的增強和市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求，改革中央政府與地方政府的關(guān)系越來越迫切。中央政府與地方政府的關(guān)系調(diào)整只有在法制化和制度化的基礎(chǔ)上，才能培育出相互依賴、相互合作的關(guān)系，對此應(yīng)采取以下措施加以解決：一是轉(zhuǎn)變政府職能，深化政府體制改革，明晰中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限劃分；二是構(gòu)建中央與地方政府相互合作、優(yōu)勢互補的關(guān)系；三是完善中央政府與地方政府權(quán)力運行的監(jiān)督機制；四是提高中央政府權(quán)威及宏觀調(diào)控能力，加強地方政府合理分權(quán)。

關(guān)鍵詞：中央政府；地方政府；地方分權(quán)

改革開放前，我國實行高度中央集權(quán)的計劃體制，中央與地方政府的關(guān)系上實行一種自上而下的高度一體化的等級控制模式。改革開放后，我國中央政府與地方政府的關(guān)系出現(xiàn)了重大調(diào)整，我國中央政府與地方政府在傳統(tǒng)關(guān)系模式的基礎(chǔ)上進一步加強了地方分權(quán)的力度和廣度。近些年，隨著我國政府愈來愈強調(diào)行政問責(zé)和陽光政府，強調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，如從建設(shè)財政向公共財政轉(zhuǎn)變、行政審批制度的改革、政府機構(gòu)的精簡等，都表明了我國已經(jīng)進入了一個所謂的“垂直化管理浪潮”。因此通過研究中央政府與地方政府關(guān)系的實踐演變，研究當(dāng)前政府間縱向關(guān)系的現(xiàn)狀，正確處理這兩者關(guān)系 ，合理配置行政的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu) ，對一個國家政治和行政活動的穩(wěn)定有序和整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展具有極大的現(xiàn)實意義。

一、中央政府與地方政府的關(guān)系現(xiàn)狀

中央政府與地方政府的關(guān)系是國內(nèi)政府間的中軸，直接決定著國內(nèi)政府間關(guān)系的格局，它們的關(guān)系主要包括：權(quán)力關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系以及隱藏于背后的利益關(guān)系。目前階段中央與地方政府之間的博弈主要變現(xiàn)為中央政府的權(quán)利下放和地方政府的分權(quán)。

1.中央與地方經(jīng)濟關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力下放

十一屆三中全會以后，中國的經(jīng)濟體制改革一直沿著政府向企業(yè)放權(quán)、中央政府向地方政府的放權(quán)以及各級地方政府向下層層放權(quán)的方向進行，因此，中央政府對地方政府的關(guān)系中的總體思路是“簡政放權(quán)”或者“放權(quán)讓利”。

在財政權(quán)利方面，我國中央政府不斷擴大地方的財政自主權(quán)。1994年開始，我國實行新的財稅體制——分稅制。分稅制是在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，理順中央與地方財政分配關(guān)系的一種財政管理體制。它是一種與市場經(jīng)濟相聯(lián)系的各級政府間的收入分配制度。分稅制的核心是分權(quán)、分稅、分設(shè)機構(gòu)。

在經(jīng)濟管理權(quán)限方面，中央將一些原屬于中央的經(jīng)濟管理權(quán)限下放給地方政府，擴大地方政府的經(jīng)濟管理權(quán)限。伴隨著中央對地方的經(jīng)濟管理權(quán)限下放，中央管理經(jīng)濟的范圍和比重明顯縮小。其結(jié)果是：一方面使地方政府不僅成為地區(qū)經(jīng)濟的主宰，而且成為地方利益代表的主體；另一方面，由于政府與企業(yè)尚未完全分開，造成了地方政府間的惡性競爭。

2.中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中的地方擴權(quán)

（1）在行政管理權(quán)限方面。1982年通過的新憲法即“八二憲法”規(guī)定了中央與地方國家機構(gòu)職權(quán)劃分的總原則，擴大了地方政府的某些職權(quán)?！鞍硕椃ā币?guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！?/p>

（2）在干部人事方面。從1984年起，將干部管理權(quán)限由過去的各級干部下管兩級改為下管一級，即中央負責(zé)管理中央國家機關(guān)和地方自治一級的領(lǐng)導(dǎo)干部；省黨委負責(zé)管理省級機關(guān)和行署、市、州、盟的領(lǐng)導(dǎo)干部；企事業(yè)單位干部的管理權(quán)限根據(jù)其所在國民經(jīng)濟中的重要地位，或是由中央直接管理，或是由中央主管部門與地方常委共同管理。

（3）在行政領(lǐng)導(dǎo)體制方面，由集體負責(zé)制改為首長負責(zé)制?！鞍硕椃ā泵鞔_規(guī)定，國務(wù)院實行總理負責(zé)制，地方政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責(zé)制。行政領(lǐng)導(dǎo)體制的這一變化，在明確行政首長在行政活動中責(zé)任的同時，也直接或間接地提高了政府行政在整個政治體系中的地位和作用。

二、中央與地方關(guān)系調(diào)整的必然性

1.信息技術(shù)的發(fā)展為中央與地方關(guān)系的調(diào)整提供技術(shù)支撐

技術(shù)的改變導(dǎo)致了各種各樣的社會變化，這已經(jīng)是人們的共識，信息技術(shù)的發(fā)展對管理尤其是政府管理產(chǎn)生了重大影響。信息技術(shù)的發(fā)展加快了社會變化節(jié)奏，增加了社會的不確定性，需要政府作出快速的決策反應(yīng)。這大大超出了中央高度中央集權(quán)體制的承受能力，傳統(tǒng)的中央政府在應(yīng)對快速變化時顯得無能為力，客觀上要求重新進行決策的分工和權(quán)力下放，使地方政府成為獨立的決策主體。

2.政治民主化的發(fā)展要求地方適度分權(quán)

當(dāng)代公民民主意識的強烈覺醒使國家與社會關(guān)系發(fā)生了重大變化，政府的統(tǒng)治特征逐漸弱化，而服務(wù)的功能日益增強。政府作為一種制度安排，它的主要功能是滿足社會的需求。中央與地方政府的分權(quán)，一方面為公民參與國家管理與社會管理創(chuàng)造了更多的機會和可能，使他們有更多的途徑表達自己的意愿和需求，另一方面也使公民更有可能對政府實施有效的監(jiān)控，制約專權(quán)與腐敗。

3.市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求

市場經(jīng)濟的發(fā)展要求以國家市場的統(tǒng)一為前提，深刻影響了中央政府與地方政府的職能分工。政府的職能就是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，中央政府與地方政府要依據(jù)市場經(jīng)濟中生產(chǎn)和供應(yīng)公共物品的需求來確定。但是公共物品可以根據(jù)受益范圍劃分為全國性公共物品和地區(qū)性公共物品，地區(qū)性公共物品具有消費在地域上的排他性，因而是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。另外，合理劃分中央與地方政府的關(guān)系，有利于形成統(tǒng)一、開放、公平競爭、運轉(zhuǎn)有序的市場。

三、調(diào)整中央與地方政府關(guān)系的對策

1.轉(zhuǎn)變政府職能，深化政府體制改革

根據(jù)不同的公共服務(wù)需求，理順、轉(zhuǎn)變和強化中央政府和地方政府的職能。在科學(xué)界定中央政府與地方政府的職能基礎(chǔ)上，配備相應(yīng)的職權(quán)，并對其權(quán)限盡可能作整體合理劃分。在這個過程中應(yīng)堅持集中與適當(dāng)分權(quán)有機結(jié)合，并保證中央政府與地方政府權(quán)力和責(zé)任相匹配。理順中央政府與地方政府職責(zé)關(guān)系，明確區(qū)分中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)，特別要注意加強中央宏觀調(diào)控方面的職責(zé)。加強地方政府公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護等方面職責(zé)，地方政府作為連接中央與社會成員的中間環(huán)節(jié)，更了解它所管轄范圍的公民的需求，因此盡可能強化其在微觀方面的職能，最大限度地減少中央對那些微觀事務(wù)方面的管理，量大面廣、直接面向基層的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方管理，在保證中央權(quán)威不被削弱的前提下，盡可能調(diào)動地方政府的積極性。

2.建構(gòu)中央政府與地方政府的優(yōu)勢互補關(guān)系

中央與地方政府必須構(gòu)建一個在財政上、行政與政策上、立法上相互依賴的關(guān)系，打破長期以來地方依附于中央的關(guān)系，在中央政府宏觀調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)下充分調(diào)動地方政府的積極性。在財政上，加強分稅制改革，使中央政府能夠通過對地方政府的財政返還和轉(zhuǎn)移支付制度協(xié)調(diào)地方政府的發(fā)展，推進中央政策在地方政府的實施；在行政與政策上，要求中央政府除通過財政援助推動政策實施外，還要充分照顧到地方政府利益，協(xié)調(diào)好與地方政府的關(guān)系；在立法上，中央政府與地方政府行政立法之間存在著互補關(guān)系。中央政府的行政立法可以通過地方政府轉(zhuǎn)化為具體的實施細則，在中央政府遇到新問題而必須先立法予以規(guī)范時，可請地方政府先行制定有關(guān)的法規(guī)，地方政府的立法在原則上不能與中央政府法規(guī)相抵觸。

3.完善中央政府與地方政府權(quán)力運行的監(jiān)督機制

在中央權(quán)力下放和地方擴權(quán)的同時，注意加強權(quán)力的監(jiān)督，保證權(quán)力的行使不被濫用，實現(xiàn)中央與地方政府權(quán)力行使的高效、透明、合法、負責(zé)。過去的監(jiān)督機制主要為單一的垂直監(jiān)督方式，需要引入更多的監(jiān)督和制衡地方的力量。如人大、政協(xié)、新聞媒體和公眾的監(jiān)督，尤其是司法體系對于地方政府的制約。構(gòu)建強有力的監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督體系有利于減輕中央政府下放權(quán)力面臨的信息和監(jiān)督約束壓力，為地方政府擁有更多的自主權(quán)，中央政府與地方政府現(xiàn)有的職權(quán)和權(quán)力分配重新調(diào)整提供

4.提高中央政府權(quán)威及宏觀調(diào)控能力，加強地方政府合理分權(quán)

中央政府應(yīng)該綜合利用多種手段，從經(jīng)濟、政治、制度、思想宣傳等層面強化中央政府的宏觀調(diào)控能力，增強中央政府的權(quán)威，從而實現(xiàn)從中央垂直到地方，上下統(tǒng)一、指揮有力的宏觀調(diào)控格局。同時，在中央政府強化宏觀控制過程中，理應(yīng)切實尊重地方政府的權(quán)益，適時適度地保護地方的利益，并給予必要的自主決策權(quán)，以便為地方政府職能的有效實現(xiàn)創(chuàng)造基本動力。

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作者簡介：

郭佳睿（1999--）女，云南昆明人，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院社會工作專業(yè)本科；

周楊康（1995--）男，江西宜春人，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科。