基于共詞分析法對我國住房保障政策演進脈絡研究

張越

住房保障政策是為社會中低收入人群和住房困難人群提供住房，以滿足社會成員基本居住條件的社會保障政策。我國自1991年正式提出建設保障性住房的思路以來，歷經幾十年的發展，基本形成7自身的體系框架。本文擬采用共詞分析法，對1991年至2015年之間我國的住房保障政策文本進行階段性的量化分析，并運用多維尺度分析法觀察政策在不同階段的聚焦點，探尋我國往房保障政策的演進脈絡。

住房保障政策多維尺度分析 演進脈絡

住房是人類生存的基本條件之一，既有商品屬性，又有社會保障屬性。住房保障政策的誕生和發展則主要承擔起了住房社會保障屬性的責任。我國住房保障政策和體系是隨著經濟體制和城鎮住房制度的改革而不斷發展的。從提出建設保障性住房至今，住房保障政策在不同時期具有不同的政策特點和相應的政策聚焦點，而其不斷演進的過程，也體現出了不同階段中價值理念、政策目標、政策工具、政策資源等變遷的過程和規律。在我國住房市場不斷發展、住房社會性極度缺失、住房矛盾日益加劇的背景下，研究住房保障政策的演進脈絡，反思住房保障政策體系構建中的經驗教訓，探尋住房保障制度發展的規律和方向，對完善我國住房制度、緩解社會住房矛盾具有重要的意義。

本文擬采用共詞分析和多維尺度分析的研究方法，對提出建設保障性住房思路到2015年間的93項住房保障政策的文本進行量化分析，系統地呈現出各個時期住房保障政策的聚焦點和不同時期政策變遷的具體路徑，探尋政策的演進規律，反映出政策演進的特點和脈絡。

研究背景

始于20世紀70年代末80年代初的住房制度改革經歷了30多年的發展演變過程，大致經歷“住房商品化（ 1979-1990）一一住房市場化（1991-1997）一一住房分配貨幣化與社會化（ 1998-2007）——住房市場化與住房保障（2007-2015）”等階段。 隨著房改的不斷推進，住房保障制度的構建拉開帷幕。1991年國務院《關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》提出“大力發展經濟實用的商品住房，優先解決無房戶和住房困難戶的住房問題?！苯ㄔO經濟適用房被作為一種新的思路正式提出，這也標志著我國住房保障制度的構建正式開始。經過幾十年的探索和發展，我國的住房保障政策基本包括了經濟適用住房、住房公積金、集資合作建房、限價房、廉租房、公共租賃建房等保障性住房類別?？v觀我國住房保障政策發展的這幾十年，其大致經歷了三個階段：第一階段，住房保障政策起步階段（ 1991-1998年）；第二階段，住房保障政策初步發展階段（1998-2007年）；第三階段，住房保障政策實質發展階段（ 2007-2015年）。

綜上所述，我國住房保障政策伴隨著我國的住房制度改革的推進不斷發展，截至日前，基本形成了三段式的發展過程。本文也將基于此，對每個階段的政策文本進行量化分析，更加鮮明地展示我國住房保障政策的演進脈絡。

研究設計

本文擬借鑒文獻計量學研究中對于關鍵詞的研究分析方法一一共詞分析法，對我國1991年至2015年期間共93項住房保障相關政策進行主題詞提取，在確定我國住房保障政策文獻主題詞的基礎上，通過詞頻統計、共詞矩陣的構建，運用Sati軟件、Excel軟件及Spss得出每個階段政策文本主題詞的多維尺度圖，發現受關注程度高的主題詞及它們之間的潛在關系，可視化地觀察政策聚焦點的時代演變，進而探究政策的演進脈絡。

多維尺度分析圖能夠清晰地反映出高頻主題詞之間的關聯程度，距離越小代表詞頻之間相似度越大，政策內容愈發集中；距離越大說明政策豐體之間愈發獨立，產題之間的關聯性愈弱。

研究發現

自1991年我國提出保障性住房的思路以來，我國的住房保障工作在徘徊中不斷前進，二十多年來出臺了大量的住房保障政策，逐步構建出了一套相對完整的住房保障體系，有效地緩解了部分住房矛盾。并且，政策的數量也在每個階段呈現出差異化的增長，1991年至1998年期間，我國剛剛開始探尋住房保障制度的構建之路，期間共出臺相關政策7份，到1998年至2007年階段，政策數量猛增至38分，而在隨后的2007年至2015年期間，更是增長至48分。政策數量的增長直觀地反映出了中央政府對于住房保障構建的重視程度在不斷的增加。

（1）起步階段：1991-1998年

上世紀90年代初，我國住房矛盾逐步顯現，國家和政府開始探尋住房保障制度的發展。在住房保障概念提出之時，住房市場化備受重視，相對應的住房保障政策受到冷落，出臺的政策仍然以嘗試為主。因此，在1991年到1998年之間，我國專項住房保障政策出臺數量較少，通過分詞軟件和詞頻檢索，共得到關鍵詞15個，由于詞數較少，并未設置閥值進行刪選，但所得到的關鍵詞也基本反映出了這一階段我國住房保障政策的特點與態勢。

結合我國住房保障政策起步階段的多維尺度圖示，可以發現，在1991年到1998年期間，國家對住房保障的概念仍處在嘗試階段，并未有較大的投入，但住房公積金、經濟適用房、住房補貼等保障性住房措施已經在部分群體中開始實施。而其多維尺度分析圖顯示，這一階段的政策聚焦點主要集中在三個方面：一是，政府開始在住房保障領域出臺一系列相關的規定、制度，反映出國家對住房保障政策的探索正式拉開帷幕；二是，住房保障領域不在停留在概念化的層面，開始積極采取手段、建沒保障性住房、針對性地落實政策；三是，針對部分群體開始實行住房補貼，如：積極推行針對單位職工、領導等群體的住房公積金制度，為住房閑難人群提供經濟適用房等。

（2）初步發展階段：1998-2007年

伴隨著1998年房改熱潮，我國住房領域全面走向商品化、市場化，福利分房制度宣告終結，城鎮房價節節攀升，住房矛盾日益尖銳?；诖吮尘埃覈e極推動住房保障制度改革，提出要傘面推行、完善住房公積金管理制度，擴大住房公積金制度覆蓋群體因此，這一階段住房保障政策的數量也猛增至38份，通過對這38份政策的梳理，共得到關鍵詞111個，其中剔除意義較弱的關鍵詞后，頻次較高的關鍵詞有：“廉租房”、“經濟適用房”、“住房公積金”、“家庭”“職工”等，同時可以發現，“農民工”“家庭”等新詞在這一階段的政策中被提及。

從圖3中可以看出，在這一階段，我國住房保障政策從之前的宏觀層面開始向中微觀層面轉化，其焦點不再是單單集中于制度、規定、保障性住房這一類空洞宏大的話語上，逐步出臺了經濟適用房建設和出售管理、住房公積金規范化管理、鼓勵租房發展、大力發展廉租住房等更具針對性和具體化的政策。以經濟適用住房、廉租房、住房公積金為基礎的住房保障體系已具雛形，其中國家開始逐步意識到租賃住房對住房矛盾的緩解作用，開始從政策發布主體、政策受益群體等多維度促進租賃住房的發展?？傮w而言，1998年至2007年期間，我國住房保障政策主要聚焦于四點：第一，不斷完善經濟適用房的建設、出售、價格、買賣等各個細節；第二，進一步擴大住房公積金的適用范圍，規范住房公積金管理制度；第三，從政策主體層面，全面推進租賃住房發展，如：資金、預算、行政干預等諸多措施；第四，大力發展廉租住房，不斷完善廉租住房政策，更好地解決城鎮低收人人群的住房問題。并且，從政策受益群體層面，提升租賃住房在保障性住房中的作用，擴大政策受益群體，嘗試對農民工、家庭、用工單位等對象實行差異化的住房補助。

（3）實質發展階段：2007-2015年

自1998年房改以來，我國住房領域過分看重市場化與商品化，造成房價不斷攀升，中低收入人群的住房問題日益嚴峻。政府對商品房價的過度倚重，使得我國整個住房供應體系遲遲未能完善，住房保障政策發展進程緩慢。但是在2007年至2015年之間住房保障政策的落實情況有了很大的改觀，與此同時，我國住房保障政策的數量也在原基礎上進一步增加。通過梳理，發現2007年至2015年之間，我國共出臺住房保障政策48份，提取關鍵詞126個，剔除部分意義較弱的詞語，得到的高頻關鍵詞有“公共租賃住房”、“廉租住房”、“棚戶區改造”、“工程質量”、“改造”等。

從圖4中可以看出，住房公積金與其他關鍵詞的關聯度很弱，但基于住房保障政策的發展背景，其關聯度較弱主要是由于住房公積金制度發展歷程較長，并且在實施中取得了不錯的效果，因此，其已經形成了自身比較完善的體系架構，所以，這一階段關于住房公積金的政策并未出臺太多，與其他政策文本之間的關聯度也較弱。而經濟適用住房也處在群組邊緣化，表明在這一階段，我國住房保障政策逐步削弱了經濟適用住房的地位，同時，公共租賃住房與廉租住房成為新的群組核心。總體而言，這一階段我國住房保障政策主要聚焦于以下三點：一是，確定了公共租賃住房與廉租住房在住房保障政策中的核心作用；二是，開始重視農村住房保障問題，逐步推進城鄉住房保障統籌發展；三是，積極開展棚戶區改造項目。

研究結論

在我國住房保障領域中，公共政策的不斷發展尤其獨特的演進脈絡：在改革類政策中，政策聚焦點從起步階段的住房保障概念逐步變化為更加實際化的政策改革方針與規劃，逐步實現政策具體化；在住房保障體系的具體項目構建中，政策聚焦點從起步階段的經濟適用住房與住房公積金到政策初步發展階段的廉租住房與經濟適用住房相結合，再到政策實質發展階段大力推動公共租賃住房發展、啟動棚戶區改造項目，不斷調整政策以更加適應社會的發展；在針對政策相關群體的領域，從剛開始只關注城鎮人群的住房保障問題到后期嘗試構建城鄉住房保障政策體系，持續擴大政策覆蓋群體。