后危機(jī)時(shí)期歐美銀行存款保險(xiǎn)制度

楊戈戈

2008年由美國次貸危機(jī)引起的金融危機(jī)波及全球，在各國政府采取措施應(yīng)對(duì)這場(chǎng)金融危機(jī)的過程中，我們發(fā)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度不僅發(fā)揮了傳統(tǒng)的防范風(fēng)險(xiǎn)的功能，而且作用范圍不斷拓展，為金融危機(jī)提供特殊的救助，在一定程度上有效的緩解了金融危機(jī)，防止其蔓延。首先介紹存款保險(xiǎn)制度的基本理論，其次是國外存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展概況、在金融危機(jī)中發(fā)揮的作用以及做出的改革措施，最后就金融危機(jī)下國外經(jīng)驗(yàn)給予我國的借鑒意義。

金融危機(jī) 存款 保險(xiǎn)制度

2008年，由美國的次級(jí)債引起的金融危機(jī)尤如一場(chǎng)風(fēng)暴，迅速蔓延。這次全球性的金融危機(jī)使得構(gòu)建金融安全網(wǎng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的課題受到全世界前所未有的關(guān)注。一般認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管制度、中央銀行最后貸款人制度、存款保險(xiǎn)法律制度是一國金融安全網(wǎng)上網(wǎng)三大組成部分。從20世紀(jì)60年代起，越來越多的國家和政府開始選擇存款保險(xiǎn)法律制度作為保證其國內(nèi)銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)營和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要手段。20世紀(jì)90年代以來，隨著金融危機(jī)的頻頻爆發(fā)，建立存款保險(xiǎn)法律制度的國家和地區(qū)急劇增加。在已經(jīng)建立了顯性存款保險(xiǎn)制度的國家中，完善的存款保險(xiǎn)制度及健全的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在維護(hù)金融穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中起了重要作用，并且不斷拓展其原有功能，為這些國家應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、處置金融風(fēng)險(xiǎn)提供特殊的救助。

2015年3月31日，國務(wù)院正式發(fā)布了《存款保險(xiǎn)條例》，自2015年5月1日起實(shí)施。自此，在經(jīng)歷了21年積累和等待后，我國存款保險(xiǎn)制度終于從幕后走向前臺(tái)，并將帶來我國金融體系的真正革命。金融危機(jī)的發(fā)生再次證明了建立存款保險(xiǎn)法律制度的必要性和重要性，而在此次危機(jī)發(fā)生期間和后危機(jī)時(shí)期國際層面和國家層面推出的一系列針對(duì)存款保險(xiǎn)法律制度的新的改革措施，對(duì)于我國來說值得借鑒。

存款保險(xiǎn)制度基本理論

存款保險(xiǎn)制度，又稱存款保險(xiǎn)法律制度。存款保險(xiǎn)是保險(xiǎn)中的一種特殊形式，是指銀行按所吸收存款的一定比例向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納存款保險(xiǎn)費(fèi)。當(dāng)投保銀行陷入經(jīng)營危機(jī)，無法向存款人返還存款時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向投保銀行提供財(cái)務(wù)援助，或直接代替投保銀行向存款人作出賠付。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的主要職能在于保護(hù)存款人特別是小額存款人的利益，降低銀行風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定、處理破產(chǎn)銀行等投保金融機(jī)構(gòu)。它包括隱形存款保險(xiǎn)制度險(xiǎn)制度（ IDIS）和顯性保險(xiǎn)制度（ EDIS）。前者指一國政府或中央銀行通過行使最后貸款人職能，對(duì)問題銀行的債權(quán)人進(jìn)行保護(hù)性安排；后者是指通過依法設(shè)立一個(gè)或多個(gè)專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，為吸收公眾存款的銀行提供存款保險(xiǎn)的一種法律制度。

美國存款保險(xiǎn)制度基本情況

（1）美國存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展

存款保險(xiǎn)法律制度在全球的盛行，主要基于其在美國70多年的成功運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)二、三十年代，美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)迭起，每年幾乎都有上千家以上銀行倒閉，很多存款人的儲(chǔ)蓄頃刻間化為烏有，迅速傳播的公眾恐慌使經(jīng)濟(jì)繁榮戛然而止。對(duì)此，1933年6月美國通過了《格拉斯一斯蒂格爾法》，設(shè)立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（ FDIC），正式建立了聯(lián)邦范圍內(nèi)的存款保險(xiǎn)法律制度，并成為世界上連續(xù)運(yùn)營時(shí)間最長(zhǎng)的存款保險(xiǎn)法律制度。

2007年美國次貸危機(jī)爆發(fā)以后，美國聯(lián)邦政府深刻意識(shí)到其金融監(jiān)管體系的缺陷，為避免類似危機(jī)的再次發(fā)生，對(duì)美國金融監(jiān)管體系進(jìn)行了20世紀(jì)30年代大蕭條以來規(guī)模最大的一次改革。奧巴馬政府出臺(tái)了應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)的監(jiān)管改革方案-《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，又稱為《多德一弗蘭克法案》，該法案被認(rèn)為與《格拉斯一斯蒂格爾法案》具有同樣影響力。

（2）聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度在金融危機(jī)中發(fā)揮的功能

在此次金融危機(jī)中，美國完善的存款保險(xiǎn)制度以及健全的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)于維護(hù)存款人的信心、及時(shí)處置金融風(fēng)險(xiǎn)起到了重要的制度性作用。

第一，存款保險(xiǎn)制度在一定程度上保護(hù)了存款人的利益，提高了公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信心。在金融危機(jī)發(fā)生后，2008年10月3日FDIC宣布將存款保險(xiǎn)限額臨時(shí)從10萬美元提高到25萬美元；為了強(qiáng)化對(duì)機(jī)構(gòu)存款人利益的保護(hù)，2008年10月14日FDIC進(jìn)一步強(qiáng)化了限額保險(xiǎn)措施，針對(duì)銀行非生息賬戶超過25萬美元以上的資金給予臨時(shí)性全額保險(xiǎn)。

第二，在金融危機(jī)中，存款保險(xiǎn)制度有效地救助和處置問題銀行，保證了問題銀行的有序運(yùn)行或退出。為了化解風(fēng)險(xiǎn)或防止風(fēng)險(xiǎn)蔓延，F(xiàn)DIC遵循“最低成本”原則，運(yùn)用多種方式處置金融機(jī)構(gòu)。如“運(yùn)用‘收購和承受方式，通過向健康金融機(jī)構(gòu)提供貸款、擔(dān)保以購買破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)進(jìn)行處置；對(duì)部分資產(chǎn)規(guī)模較大的銀行還采取‘過橋銀行策略，先自行經(jīng)營再擇機(jī)出售；只有當(dāng)處置成本高于直接賠付時(shí)，才采取由存款保險(xiǎn)基金直接賠付的方式”。

第三，F(xiàn)DIC突破其傳統(tǒng)功能，為銀行債務(wù)、不良資產(chǎn)以及銀行間的信用活動(dòng)提供擔(dān)保，從而成為了政府救助具有系統(tǒng)性影響的平臺(tái)。2008年11月，為了防止花旗危機(jī)所帶來的金融市場(chǎng)系統(tǒng)連鎖反應(yīng)，F(xiàn)DIC通過救助計(jì)劃，為花旗銀行的不良資產(chǎn)提供了擔(dān)保，幫助了銀行間市場(chǎng)恢復(fù)流動(dòng)性，同時(shí)，為了幫助政府解決房地產(chǎn)信貸這一危機(jī)中核心難題，F(xiàn)DIC對(duì)住房抵押貸款進(jìn)行了損失分?jǐn)偂?/p>

第四，對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取及時(shí)糾正措施，同時(shí)完善基于風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)率制度，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。2008年9月，雷曼兄弟公司申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)后，F(xiàn)DIC及時(shí)向雷曼兄弟控股的銀行實(shí)施“停止與禁止令”。在美國的金融監(jiān)管體系中，F(xiàn)DIC有權(quán)在關(guān)鍵時(shí)刻采取及時(shí)糾正措施。“正是這種監(jiān)管權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)與存款保險(xiǎn)職能的運(yùn)行成本”。

（3）美國存款保險(xiǎn)制度的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

從美國存款保險(xiǎn)制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用，特別是在次貸危機(jī)中所出臺(tái)的應(yīng)對(duì)措施在穩(wěn)定銀行系統(tǒng)的中重要作用來看，美國存款保險(xiǎn)制度確實(shí)是世界上最完善最科學(xué)的存款保險(xiǎn)制度，其對(duì)我國建立存款保險(xiǎn)制度具有重要的借鑒作用。通過對(duì)美國存款保險(xiǎn)法律制度的了解，以及在金融危機(jī)中發(fā)揮的功能，可以總結(jié)出美國存款保險(xiǎn)法律制度的經(jīng)驗(yàn)主要有：一是制度有全面的立法保障；二是制度的設(shè)計(jì)科學(xué)合理；三是制度的執(zhí)行有各部門的有效配合。

英國存款保險(xiǎn)制度基本概況

（1）英國存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展

19世紀(jì)70年代，英國經(jīng)歷了一場(chǎng)大規(guī)模的銀行危機(jī)，由英格蘭銀行出面組織各大清算銀行出資建立了救援基金。通過發(fā)放短期貸款等方式，該基金共向26家銀行提供了1.2億英鎊的資金援助。但是，這種臨時(shí)性的措施具有不穩(wěn)定性。為此，英國國會(huì)通過了《1979年銀行法》，決定建立存款保險(xiǎn)制度（ DPS），同時(shí)，提出建立一個(gè)強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)法律制度。在存款保險(xiǎn)法律制度中，存款保險(xiǎn)基金（ DPF）由保費(fèi)、借人資金和投資收益構(gòu)成，破產(chǎn)機(jī)構(gòu)形成對(duì)存款保險(xiǎn)基金的負(fù)債義務(wù)，但回收額度以存款保險(xiǎn)基金在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)過程中的補(bǔ)償數(shù)額為限。《1987年銀行法》對(duì)這一存款保護(hù)計(jì)劃進(jìn)行了修改，增加了受讓機(jī)構(gòu)的存款基礎(chǔ)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)破產(chǎn)含義的界定，以及對(duì)存款保險(xiǎn)委員會(huì)借人資金權(quán)限和信息獲得權(quán)限的補(bǔ)充規(guī)定。

依據(jù)《1979年銀行法》，英國于1982年成立了存款保險(xiǎn)委員會(huì)（ DPB），標(biāo)志著英國存款保險(xiǎn)法律制度的建立與實(shí)施。這一時(shí)期的存款保險(xiǎn)制度，由存款保險(xiǎn)委員會(huì)對(duì)英格蘭銀行負(fù)責(zé)并進(jìn)行管理和運(yùn)營。1997年10月，英國成立了綜合性金融服務(wù)總局（ FSA）。FSA以統(tǒng)一的金融監(jiān)管制度強(qiáng)化了存款保護(hù)計(jì)劃，并取代英格蘭銀行成為英國存款保險(xiǎn)委員會(huì)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》（FSMA）對(duì)英國存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革。該法第15章規(guī)定，由金融服務(wù)總局設(shè)立“金融服務(wù)賠償計(jì)劃”（ FSCS），負(fù)責(zé)對(duì)包括合格存款人在內(nèi)的金融服務(wù)接受者的無法得到償付的受保護(hù)請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一賠付。根據(jù)該法，于2001年建立金融服務(wù)賠償計(jì)劃公司，專門負(fù)責(zé)存款保護(hù)。

（2）英國存款保險(xiǎn)法律制度的特點(diǎn)

與其他國家相比，英國存款保險(xiǎn)法律制度有以下特點(diǎn)：

第一，制度目標(biāo)單一，僅是為了保護(hù)小額存款人。因此，英國存款保險(xiǎn)法律制度只是作為中央銀行對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)督、管理和控制的一種補(bǔ)充工具，獨(dú)立性相對(duì)較較差。

第二，英國的存款保險(xiǎn)制度更側(cè)重于對(duì)問題銀行的事后彌補(bǔ)，它對(duì)參保機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營無權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查與管理。

第三，中央銀行行長(zhǎng)兼任存款保險(xiǎn)委員會(huì)主席，存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由政府管理運(yùn)營。盡管英國存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)僅是為了保護(hù)小額存款人，但是它對(duì)英國金融業(yè)的穩(wěn)定仍然起到了一定的積極作用。

（3）英國存款保險(xiǎn)制度的改革

針對(duì)危機(jī)暴露出的相關(guān)問題，2011年6月，英國財(cái)政部發(fā)布了題為《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》的白皮書，全面闡述了政府的監(jiān)管改革設(shè)想。在此基礎(chǔ)上，《2012年金融服務(wù)法案》于2012年12月19日獲得英國女王批準(zhǔn)，并于2013年4月1日正式生效實(shí)施。其主要規(guī)定：第一，“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管體制加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。FSA的審慎監(jiān)管職能和行為監(jiān)管職能將分別由新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（ FCA）承繼，而后兩者在與宏觀審慎監(jiān)管有關(guān)的方面都將接受金融政策委員會(huì)（ FPC）的指導(dǎo)。第二，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)與FSCS的監(jiān)管協(xié)調(diào)。《2012年金融服務(wù)法》一方面規(guī)定FCA和PRA必須分別同F(xiàn)SCS簽署監(jiān)管備忘錄，并由FSCS以其認(rèn)為最能引起公眾注意的方式予以公布；另一方面責(zé)成英國財(cái)政部以指令的形式明確FCA和PRA涉及FSCS的規(guī)則制定權(quán)。簡(jiǎn)言之，PRA負(fù)責(zé)制定關(guān)于源自存款和保險(xiǎn)合同的賠償請(qǐng)求權(quán)的FSCS賠償規(guī)則，而FCA負(fù)責(zé)制定關(guān)于其他所有賠償請(qǐng)求權(quán)的FSCS賠償規(guī)財(cái)。第三，加強(qiáng)對(duì)FSCS年度計(jì)劃和年度報(bào)告的管理。

各國存款保險(xiǎn)制度改革對(duì)我國的借鑒意義

從金融危機(jī)后各國對(duì)存款保險(xiǎn)制度的改革可知，良好的存款保險(xiǎn)制度對(duì)維護(hù)一國金融穩(wěn)定和金融安全具有相當(dāng)重要的作用。通過對(duì)英美兩國存款保險(xiǎn)制度的分析，可以從中得到以下幾點(diǎn)對(duì)我國具有可借鑒性和可參考性的經(jīng)驗(yàn)。

第一，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任不等于政府責(zé)任。存款保險(xiǎn)責(zé)任應(yīng)由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。通覽各國實(shí)踐，一般而言，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或者是一個(gè)純粹的商事主體，或者是兼具行政性質(zhì)的特殊市場(chǎng)主體。但是，不管法律對(duì)其組織形式、架構(gòu)、職能等的規(guī)定如何，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立承擔(dān)被保險(xiǎn)存款得到及時(shí)和有效賠付的責(zé)任主體。政府對(duì)存款保險(xiǎn)的責(zé)任，更多地體現(xiàn)于建立合理的存款保險(xiǎn)機(jī)制、管理和監(jiān)督其有效運(yùn)行。如果政府在銀行破產(chǎn)時(shí)自動(dòng)出面“兜底”，將商業(yè)銀行的債務(wù)與政府債務(wù)混同起來，實(shí)質(zhì)上是由納稅人、廣大社會(huì)公眾負(fù)擔(dān)商業(yè)銀行經(jīng)營失敗的后果。即使建立起存款保險(xiǎn)制度，也無法擺脫“銀行經(jīng)營，國家買單”的怪圈。

第二，考慮中國國情，建立有中國特色的存款保險(xiǎn)機(jī)制。中國是一個(gè)發(fā)展中的大國，是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家，在考慮引進(jìn)和設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)制度時(shí)，必須考慮特殊國情。一方面，在保護(hù)水平上，由于中國居民高儲(chǔ)蓄的傳統(tǒng)，加之投資渠道不多，居民金融資產(chǎn)主要集中在存款上。近幾年，中國儲(chǔ)蓄率一直保持在40 %以上，儲(chǔ)蓄總額年增長(zhǎng)率在15%以上。因此，在中國存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)時(shí)要設(shè)定一個(gè)相對(duì)合理的限額，初期對(duì)存款人給予較高的償付標(biāo)準(zhǔn)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展適當(dāng)降低。另一方面，在保險(xiǎn)費(fèi)率的制定上，四大國有商業(yè)銀行在中國金融領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，眾多中小型存款金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大。因此制度建立時(shí)可以綜合考慮各方利益，如根據(jù)機(jī)構(gòu)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)大小，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的差別費(fèi)率等。

第三，完善存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)配置。為確保存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)能夠擁有適度的監(jiān)管權(quán)，防范重復(fù)監(jiān)管和資源浪費(fèi)，通過法律法規(guī)對(duì)金融安全網(wǎng)三大支柱擁有的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行規(guī)范化和制度化，十分重要。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)可如下配置：首先，建立三方信息共享機(jī)制。中央銀行、銀監(jiān)會(huì)和存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)建立信息共享機(jī)制，以方便存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)及時(shí)獲取監(jiān)管信息，調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率或采取其他措施。其次，明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)主動(dòng)向參保機(jī)構(gòu)獲取、核實(shí)相關(guān)信息的權(quán)利。當(dāng)信息共享不及時(shí)、不充分時(shí)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以直接要求參保銀行報(bào)送相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，并有權(quán)審查其真實(shí)性。最后，明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)主動(dòng)對(duì)參保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查權(quán)。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)參保銀行進(jìn)行不定期檢查，但應(yīng)當(dāng)避免與銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督檢查權(quán)內(nèi)容重復(fù)。

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