深化土地整治，助力精準扶貧

唐小雪

土地整治

土地整治是按照土地利用總體規劃，通過采取經濟、行政、法律和工程技術手段，對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設活動和自然災害損毀的土地進行綜合整治，提高耕地質量和土地集約利用效率、改善生態環境的活動。它包含了土地整理、土地開發、土地復墾、基本農田建設、建設用地置換等內容。土地整治具有綜合性、系統性和規劃性，土地整治規劃即為科學指導土地整治工作的重要依據。

改革開放以來，中國實現了“迄今人類歷史上最快速度的大規模減貧”，按照2010年價格農民年人均純收入2300元扶貧標準，農村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2015年的5575萬人，減少了92.8%。我國精準扶貧工作取得了新的喜人成績。但是，貧困問題依然是我國社會經濟發展中最突出的短板，而深化土地整治為打贏脫貧攻堅戰役提供了一條有效的路徑。

土地整治對精準扶貧的作用

2010年中央一號文件的出臺，指明了土地整治工作的發展方向。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》賦予了土地整治新的任務和意義。土地整治在精準扶貧工作中發揮了不可替代的重要作用。

（1）土地整治能吸引市場投資，從而促進脫貧攻堅。

土地整治在土地利用總體規劃的指導下，通過整體推進田、水、路、林、村綜合整治，促進了高標準基本農田建設和新農村建設。一方面，精準扶貧政策使得項目和涉地涉農資金安排上向貧困地區傾斜，加大了基礎設施建設的投入，也提高了貧困地區可獲得的公共服務水平，促進了土地整治項目的落地；另一方面，土地整治項目，尤其是村莊整治項目、建設用地整治項目的成功落地，配套完善公共服務設施，改善貧困地區民生狀況和生產能力，將有助于吸引到市場資本的進入，繼而促進整個貧困地區的脫貧攻堅。

（2）土地整治能增加就業崗位，從而幫助貧困戶實現增收。

土地整治工程施工需要的勞動力投入占其總投資的兩成左右，可以帶動貧困地區相當一部分的用工需求。土地整治前要按照規劃制定具體的項目，依托項目使得土地整治政策落地，其最終的實現途徑就是大大小小的工程。在土地整治過程中，工程的建設提供了大量的就業崗位，貧困戶有機會在參與本地區建設的同時獲得一筆額外的收入，有效促進了貧困戶的脫貧。

（3）土地整治能改善農業生產條件，從而助推產業扶貧。

產業扶貧是解決貧困地區長效脫貧和避免貧困人口返貧的有效途徑。連片土地整治能提高農用地質量，建設高標準基本農田，改善農業的生產條件；還能促進農民承包土地流轉，推動農業適度規模經營，提高土地集約節約利用效率。這既為開展產業扶貧、建設特色產業示范基地提供了先決條件，又能在農用地整治過程中深挖區域特色資源潛力，引導特色產業向最適區域集中，還能在農業基地建設時帶動貧困戶參與，讓眾多貧困戶而不僅僅是個別專業大戶都能分享到產業扶貧的實惠。

（4）土地整治能修復治理生態環境，從而保障脫貧摘帽后的可持續發展。

我國的貧困地區有革命老區、民族地區、邊疆地區、集中連片特困地區等類型，多為生態環境脆弱或是生態地位重要地區。土地整治包括土地復墾、修復受損生態功能、建設國土生態安全屏障等內容，內在地涵蓋了綠色生態可持續的意義，能有效促進或鞏固貧困地區的生態環境狀況改善。在脫貧攻堅過程中，通過土地整治實現貧困地區的生態環境保護和治理，從而保障脫貧摘帽后的綠色協調可持續發展。

土地整治助力扶貧攻堅的現狀

土地整治在扶貧攻堅方面取得了顯著的效果。近年來，國土資源部把土地整治作為助推精準扶貧的重要手段，開展了以土地平整、農田水利、田間道路、生態保持為主要內容的土地整治工作，這對改善貧困地區生產生活條件和生態環境、打贏脫貧攻堅戰起到重要作用。云貴川等地都將土地整治與精準扶貧相結合，共同協調推進，明顯改善了貧困區的面貌，增加了貧困人口的收入，使其享受到土地整治后的實惠。但是，在助推精準扶貧方面，土地整治還存在一些問題。

（1）規劃比較滯后。

我國土地整治可以通過采取行政、經濟、法律和工程技術措施實現，力圖政府和市場兩者相結合產生更大的價值。土地整治工作開展的基礎依據就是土地整治專項規劃，它是保證土地整治向既定目標靠近的強有力保障，是引導土地整治有序進行的風向標。全國土地整治專項規劃需要保證規劃的合理性、科學性、預見性和前瞻性，才能作為土地整治的參考依據。因此編制任務較為困難，編制時間較長，這勢必造成土地整治規劃滯后于實踐工作。土地整治由于缺乏規劃的統籌，也就影響了項目的推進。在全國土地整治規劃出臺后，各地要在此基礎上編制各自相適應的規劃，又進一步延長了規劃的時滯，產生更嚴重的影響。

（2）土地整治項目落地存在阻礙。

為了推動貧困地區早日脫貧，國家在土地整治項目上給予貧困地區莫大的支持，使其向貧困地區傾斜。但在實際項目落地時，這些貧困地區在前提工作中還存在不足，使得項目未能更好地實現其在經濟拉動、扶貧脫貧上的價值。一是項目組織管理不到位。這是由于貧困地區管理人才缺乏以及管理未落于實處所造成的，進而白白損失了項目的投資績效。二是前期工作的進度安排等計劃不充分。由于貧困人口多為農業從業人員，需要將農忙時間排除在項目建設計劃之外，才能盡可能地施惠于民。而開工建設時間的計劃存在偏頗，在一定程度上會延緩土地整治項目的實施進度，而對國土資源扶貧攻堅實施效果產生負面影響。三是項目策劃工作不夠。許多貧困村缺乏對土地資源利用存在問題和貧困戶真實訴求的通盤考慮，致使土地整治沒有明確定位和方向，偏離其實施最初的目標，難以產生對精準扶貧的推動力。

（3）政策配套和部門配合不到位。

土地整治具有政策性、系統性和綜合性的特點，參與利益主體多元，敏感問題既多又復雜。特別在精準扶貧方面，更是容不得半點馬虎。相關政策配套不到位的問題反映在現實中表現為：貧困戶不愿意配合土地整治，貧困戶和非貧困戶矛盾激化，項目實施過程中補償問題、權屬糾紛頻發等問題，阻礙了土地整治工作的進展。而多元利益主體決定了土地整治需要多個部門的參與協調，必須依靠政府主導，統籌整合各部門的資源，強化部門內以及各部門間的配合。才能保證項目順利推進。但現實中，貧困地區地方政府的主導作用并沒有得到充分發揮，國土資源部獨力難成，導致部門合力釋放不足，不能快速有效地推進。

（4）資金利用率較低。

土地整治項目和資金向貧困地區傾斜對于地區經濟發展、脫貧攻堅順利進行是一項利好消息。但是在許多貧困地區的實踐中，由于監管不規范等，各部門各自為政、單打獨斗，且職責不明，導致這些資金沒有得到最有效的應用，出現了同一整治區域出現資金重復使用的現象。其直接后果就是擴大扶貧攻堅資金缺口，不能完成精準扶貧的預期目標。

深化土地整治的做法

土地整治是加強農村土地資源開發和利用、優化農村生態環境的重要舉措，也是整合國土資源、促進城鄉統籌發展的有力杠桿，對推進我國工業化、城鎮化、現代化進程、切實實行精準扶貧戰略具有重要意義。未來，需要進一步深化土地整治，助推精準扶貧。

（1）盡早推進土地整治專項規劃編制，引導土地整治有序進行。

要盡早積極編制土地整治專項規劃，為土地整理提供科學合理的依據。一方面，此規劃必須要在具有充分調查研究的前提下開始編制，尊重客觀事實并進行充分論證，確定規劃的目標和任務，地方政府要明確本地區的定位，以確保專項規劃的可行性。另一方面，要盡量將規劃編制的時滯降至最低，保證土地整治項目能有憑有據的落地，進而確保土地整治能切實的起到助力精準扶貧的作用。

（2）建立健全部門協調機制，釋放資源整合合力。

土地整治工程涉及的部門較多，為了避免資金重復利用、管理混亂等情況的發生，應當建立一個完善的部門協調機制，最大程度地釋放各部門資源的整合合力。應以精準扶貧為目標指向，整合涉地涉農資金，做到專款專用和轉款專管；將土地整合各個項目和工程進行深度的整合，由更高級別的總協調部門統一安排，明確各部門的職權，做到各司其職，物盡其用，有序促進土地整合。

（3）強化土地整治項目管理和監督，提高土地整治的實效。

在精準扶貧政策影響下，項目向貧困地區傾斜，使得貧困地區的人口紅利、改革紅利和開放紅利得以逐步釋放。但項目管理和監督不到位，這種紅利的釋放就打了折扣。應該進行標準化管理模式，細化管理細則，加強事前、事中、事后的監管，嚴格依據土地整治專項規劃進行，提高土地整治這一舉措的實效。

（4）尊重農民意愿，保證農民利益。

精準扶貧土地整治在精準扶貧的過程中，其最終目的是要使貧困戶實現脫貧。精準扶貧不是強制脫貧，而是要拔除貧根。也就是說，促進農民增收、農業增效和農村發展，使農民成為真正的受益者是其出發點和落腳點。在這一過程中，為了充分發揮土地整治作為精準扶貧的助推器作用，必須要尊重農民意愿，保護農民利益，調動農民的積極性和主動性。