基金+PPP項目模式的應用研究

向常鑫

PPP模式概述

PPP，英文全稱Public-Private-Partnership，是由英國率先于1982年提出，在我國被翻譯為“政府與社會資本合作模式”，體現了政府與社會資本之間通過一系列合同所構建起來的戰略關系。PPP模式是政府為了增加公共項目融資渠道，推動地方基礎設施建設快速發展，而與融資平臺企業簽訂一系列合作協議。借助于PPP模式，可以顯著改善地方政府的公共項目資金匱乏問題，在不增加地方政府債務的前提下，為公共設施建設籌集足夠的資金。在PPP模式下，政府與融資平臺企業并不是上下級關系，而是戰略合作伙伴關系，共同承擔項目風險。PPP的適用范圍非常寬泛，形式多樣，在實踐中，根據國家、地域、項目的不同情況，演化出不同的具體合作方式。經由一系列的政策調整，近年間，PPP已經成為我國政府利用社會資本的重要方式。

PPP適用的領域非常廣泛。從最初的供水、供電、污水處理、電信、電力、管線等公用事業，到高速公路、鐵路、港口、機場、保障房、醫院、學校、養老院、監獄、土地收儲、生態建設、環境保護、工業、能源和農林水利建設等城市基礎設施，再到目前各級政府大力推進的新型城鎮化建設、海綿城市、地下綜合管廊和城市綜合體的開發建設，都適用PPP模式。

根據世界各國的實踐，PPP沒有一個固定的模式，而是根據各個項目的特點而有一定的差別，主要有以下實施方式：一是非融資性質的PPP，主要包括服務外包、運營與維護合同（O&M）及移交一運營一移交（TOT）等。這些實施形式中，企業主要代替政府為社會公眾提供服務，但不涉及融資。二是股權/產權轉讓及合資合作形式的PPP。股權/產權轉讓的合作形式通過民營企業受讓國有股權/產權的形式實現；合資合作主要就是通過國有企業與民營企業共同設立新的經濟實體的形式實現。三是融資性質的PPP，這種實施形式的表現方式比較多，主要有以下幾種類型：建設一運營一移交（BOT）建設一移交（BT）建設一移交一運營（BTO）設計建造（DB）設計一建造一融資一運營（DBFO）購買一建設一運營（BBO）建設-擁有-運營（BOO）等近十種融資模式。融資性PPP當前非常受地方政府的歡迎，因為它能夠有效減輕政府債務壓力和資金壓力，并能夠快速推進當地基礎設施的投資建設。

基金+PPP項目模式的具體應用

在解決PPP項目融資過程中，尤其是解決項目資本金部分，基金以其靈活性受到了很多業界的追捧，已經成為了PPP項目融資的一大主力。這種方式下，PPP基金（一部分由政府發起，一部分由政府以外的市場機構設立）會選擇一些優質項目進行投資，享有PPP項目大部分股權，社會資本及政府方可以少量出資入股PPP項目。例如有些PPP基金，可以提供資本金部分一定比例的貸款，同時還可以提供PPP咨詢服務、以及貸款擔保等，具體有加拿大PPP基金、氣候變化PPP基金等。在各地不斷涌現的基金+PPP項目中，根據項目主導者身份差異，可以大體上分為下述幾種：

（1）政府與金融機構發起的產業投資基金

《關于加強地方政府性債務管理的意見》頒布實施后，在各級政府逐漸將融資職能剝離開來和PPP項目熱潮的興起，多地開始引入金融資本成立產業投資基金，依靠產業投資基金來解決一些PPP項目融資需求。目前，這一模式已經得到了中央相關部委的同意。財政部聯合其他部委、單位聯合下發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，該意見指出由國家財政調撥資金組建由政府和民間資本共同參與的基金，通過資金募集等方式為政府公共設施項目建設提供資金支持。引導地方政府在降低風險損失的基礎上，與具有投資經驗的社會機構一起成立PPP項目建設基金，通過優化股權結構以及內部配置等方式，引導越來越多的民間資本力量參與到PPP項目建設中，進而有效解決政府在公共項目建設中資金不足的問題。

在該模式下，由省市政府下撥財政資金組建引導基金，然后借助基金進行社會資金募集，吸引社會金融機構參與到其中，并且通過股權再分配的方式成立母基金，然后由地方財政作為劣后級IJP，母基金作為優先級IJP，按大致1：4的出資比例設立子基金，子基金將以股權出資的方式向經政府審批的項目提供資金支持。就本質而言，這種政府引導的模式可以為項目提供一定的擔保，在一定程度上降低金融機構的不信任，這一模式在河南、安徽等地區得到較為廣泛的運用。

（2）由金融機構聯合地方國企發起成立有限合伙產業基金

在這種模式下，一般由金融機構作為優先級LP，地方國企或平臺公司作為劣后級LP，金融機構指定的股權投資管理人作為GP。因此，在這種融資模式下，政府并非居于主導地位，而是由金融機構作為引導主體的。例如，2015年，由興業基金管理有限公司（簡稱興業基金）與廈門市軌道交通集團（簡稱廈交集團）共同達成關于廈門市城市交通戰略發展的合作協議，并且成立總規模為100億元的合作基金，此基金專門用于廈門市公交項目、城市地鐵項目等交通項目建設中。興業基金和廈交集團各出資70%和30%，分別擔任優先級有限合伙人和劣后級有限合伙人，廈交集團按照簽署的合同協議定期向興業基金提供收益，并且負責在基金到期時對優先級合伙人持有的權益進行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。

（3）由各級政府或壟斷性質的大型央企/國企發起產業投資基金

對于這種基金模式而言，出資人多為各級財政資金、政策性銀行、各大型國企民企等，因此基金的數額也相對較大。一般這種基金模式發起的投資項目多數采取公司制的方式，通過成立項目公司進行管理，即國企、金融機構及其他投資人出資組建公司型基金；也可以由國企、金融機構擔任有限合伙人、基金管理公司作為普通合伙人組建有限合伙型基金。

（4）由有建設運營能力的社會資本發起成立產業投資基金

社會資本與金融機構合資成立的產業基金管理公司擔任GP，金融機構作為優先級LP，社會資本作為劣后級LP，通過組建具有多方合作性質的產業投資基金，并且通過內部股權優化配置的方式確定利益分配方式，進而實現對項目公司的有效管理。

該模式可以改變傳統的由社會投資人獨資繳納項目資本金并設立項目公司或與政府方授權的機構合資繳納項目資本金并設立項目公司的資本金籌集方式，采取“某某建設企業”以少量資金出資設立項目公司，同時指定“某某基金公司”發起基金，募集大規模現金作為項目資本金，然后以股權形式進入項目公司建設項目。

結語

PPP項目的主要特點是周期長、收益低、風險大，這些因素嚴重影響著金融機構發放貸款的意愿。對于建筑企業來說，PPP項目投資金額較大、合作周期較長的特點也影響著以投資拉動施工總承包為最終目的的建筑企業的循環開發能力。現有PPP模式融資方式單一、地方政府認知不到位以及缺少國家層面頂層法律支撐等外部原因導致PPP項目推進出現了融資問題，在一定程度上影響著項目落地率。本文探討基金+PPP模式在PPP項目中的具體運用，為我國PPP項目融資研究提供一定的借鑒。