基于PPP模式下養老機構運營績效評價機制研究及實踐應用

葉瀟瀟

本文在分析中國人口老齡化現狀和中魯養老服務現狀的基礎上，結合當下：中國政府和社會資本合作模式（PPP模式）的發展進程以及養老機構的建設運營情況，討論PPP模式下養老機構建設后的運營方式與發展前景，構建標準的運營管理通用架構，結合實際情況，嵌入優化后的養老機轉運營平衡計分卡，形成完善的PPP模式養老機禱運營績效評價體系，形成合理有效養老機袍運營績效評價機制，使得PPP模式下第三方評價規范化，有利于政府設立科學的補償機制，并決PPP模式下養老機構運營實際問題，對中國養老機構與經濟的發展具有重要的意義。

PPP模式 養老機構 績效評價

引言

（1）人口老齡化及養老服務的現狀

我國已進入人口老齡化階段，《2017-2022年中國人口老齡化市場研究及發展趨勢研究報告》中指出，2016年中國總人口數量超過13.6億人次，其中六十周歲以上人口達到2.1億人次，五年后中國人口將步入快速老化期，隨著老齡化速度加快，老年群體健康養老服務需求趨勢越來越顯著，然而目前相對匱乏的養老服務資源以及相對落后的服務體系遠遠不能滿足老年群體日益增長的訴求，加強養老機構的建設，增加養老服務資源供給，健全養老服務體系，是社會各界普遍關注的重大民生問題，是積極應對人口老齡化的長久之計，是我國經濟發展新常態下重要的經濟增長點。

在這樣的大環境下，國務院印發《十三五國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（國發[2017] 13號），國務院辦公廳印發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發[2016]91號）以及民政部國家標準委關于印發《養老服務標準體系建設指南》（民發[2017]145號）等，從宏觀層面加強養老體系規劃，同時降低準入門檻，引導社會資本進入養老服務業，以加快推進養老服務業的發展，有利于滿足人民群眾日益增長的多層次、多樣化健康養老服務需求，有利于充分調動社會資本資源、提升社會資本活力，有利于擴大內需、拉動消費、增加就業，有利于推動經濟持續健康發展和社會和諧穩定，對穩增長、促改革、調結構、惠民生和全面建成小康社會具有重要意義。

（2） PPP模式的推進與發展

PPP（ Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，在建設公共基礎設施過程中，這種項目融資模式能夠拉動沉淀的社會資本參與公共基礎設施的建設，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，實現互利共贏，共同發展。

改革創新是經濟社會發展的不竭動力，也是實現可持續發展的重要途徑。2013年底以來，按照黨中央、國務院部署，財政部積極會同有關部門，在公共服務領域大力推廣PPP模式，探索符合我國實際的PPP發展路徑。國務院《關于倉撕重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014] 60號）提出，應當推廣政府和社會資本合作（ PPP）模式，認真總結經驗，加強政策引導，在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現資金用于重點領域建設。這在繼承、創新、改革的基礎上，賦予PPP事業新的內涵、新的使命，開創了PPP助力經濟社會發展的新局面。

2016年中國人民銀行、民政部、銀監會、證監會、保監會聯合印發了《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》，以進一步創新金融產品和服務，促進養老服務業加快發展，支持供給側結構性改革，支持各地采取政府和社會資本合作（ PPP）模式建設或發展養老機構，鼓勵銀行、證券等金融機構創新適合PPP項目的融資機制，為社會資本投資參與養老服務業提供融資支持，積極探索與政府購買基本健康養老服務配套的金融支持模式。2017年，PPP改革深入貫徹落實十九大精神，貫徹新發展理念，積極推進供給側結構性改革，規范管理，防控風險，達到了穩中求進的效果。截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目7，137個、投資額10.8萬億元，同比凈增項目2，864個、投資額4.0萬億元。

PPP模式與養老機構建設運營相結合契合了國家現階段發展理念，加強政府引導，市場驅動，發揮政府在制定規劃、出臺政策、引導投入、規范市場、營造環境等方面的引導作用，統籌各方資源，推動形成互利共贏的發展格局。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，營造平等參與、公平競爭的市場環境，調動社會力量的積極性和創造性。

PPP養老項目績效評價現狀

對于許多已經交付的基礎設施項目，存在管理模式不規范、資源利用不合理、運營效率不高效等問題，極大地限制了政府與私人機構在項目上所能獲得的經濟效益與社會效益，投資回報率也難以有所起色。

導致這一現象的最主要原因是當前績效評價機制不夠健全，沒有統一的標準，在判定運營成效時大多是根據歷史主觀經驗，人為因素過多，使得評價不規范，整體運作松散。為了能夠科學合理地反映項目目標的實現成果，確保項目結果令人滿意，最重要的是進行事前設計、事中控制和事后反饋，來保證項目按照計劃進行，即可以通過采取事前設計評價方案以規范體系，事中進行指標采集與測算以及時糾正，事后進行反饋與改進以優化運營。

通過對項目績效全過程的動態評價來測量項目的實施具體情況，建立健全PPP項目交付后的績效評價機制，形成合理的規范體系，以規范管理模式，實現資源的有效利用以及提升項目整體運營效率，達到經濟效益與社會效益最大化。

設計通用架構

PPP模式下養老機構建設運營管理涉及多方利益主體，包括政府部門、私人機構、養老機構、顧客及第三方機構。健全的績效體系的建立的前提是對整個項目運作模式及關聯方情況有全面的了解，因此，綜合學術上的研究成果與實踐應用下PPP模式在養老機構中的運營情況，本文設計了PPP模式下養老機構運營的通用架構，具體如下圖所示：

從通用架構中可以看到，國務院與財政部對政府和社會資本合作項目起著頂層設計與引導作用，推進項目的立項與后期的監管。政府部門與私人機構則形成有機關聯方，在養老項目中，政府部門重點進行監督管理，實施質量監管、價格監管與績效評價。私人機構則主要發揮資本運作的作用，進行投資建設、風險控制和績效評價。建設經營的養老機構則由承包商或私人機構提供管理、運營、服務與資金，實現項目的整體運作。養老機構的主要受眾群體即在機構內生活的顧客（老年人），通過服務體驗形成反饋與評價。第三方機構涉及法律、會計、評估等，作為獨立個體對項目進行跟進與監督，在同各方協商的過程中提供方案設計、管理咨詢、法律咨詢與財務咨詢等專業咨詢服務或各項咨詢兼具的綜合咨詢服務。

績效評價體系

通過上述通用架構，可以看到如若要建立養老機構運營績效綜合評價體系，不僅包括養老機構的基礎服務對象，還需考慮利益各方，基于通用架構建立，本文利用優化的平衡計分卡，綜合評價養老機構運營績效。優化的平衡記分卡從五個維度衡量項目績效，包括環境特征、財務能力評價、項目控制與管理、利益方滿意度、創新與成長性等，在一級維度的基礎上分化出二級評價指標，二級評價指標項下再設立可落實的明細三級衡量指標。

（1）項目環境特征。PPP模式下養老機構運營需要考慮外部環境和內部環境，其中，外部環境包括政治環境、法律經濟、經濟環境等，內部環境則需要考慮雙方達成的相互承諾和責任分擔、項目的設計及建造復雜程度以及發起人項目經驗等。政治、法律、經濟環境的好壞直接關系到項目的設立與進展。雙方達成的相互承諾和責任分擔涉及到私人機構和政府部門的風險和責任分擔機制、共享和轉移機制等。項目的設計及建造復雜程度影響到項目最終的運營模式，進而影響項目的運營成本。最后，發起人的項目經驗體現其專業勝任能力，將對項目最終質量造成一定影響。

（2）財務能力評價。養老機構運營過程中成本和收益的考核是財務能力評價的關鍵，是利益各方可獲取的最客觀數據，包括盈利能力、償債能力、營運能力和發展能力等，盈利能力和償債能力直接影響當前階段的項目評價營運能力和發展能力則考慮項目長期的效益，同時考慮短期指標和長期指標作為財務能力的主要評價要素，有利于客觀評價項目財務狀況和經營成果。

（3）項目內部控制管理。PPP項目還需要進行過程運營管理與監督管理，即不僅僅考慮事后指標，還要從事前、事中進行內部控制管理，包括安全措施與管理、風險管理、質量管理以及服務保障。養老機構尤其要注重安全事故發生次數的控制，通過設備與環境的人性化設置，老化設備的及時更新以及運營過程監督等，合理規避風險，同時也注重服務人員的溝通態度與效率，設立評價指標進行規制，以增強項目體驗。

（4）利益方滿意度。利益方涉及到政府部門、顧客、社會公眾和私營部門，以綜合考慮多方利益，養老機構PPP項目評價不僅要注重財務指標是否達標，也要關注人群的訴求，從主觀角度補充獲取對項目的評價，有利于提升項目的服務質量，擴大項目社會效益。

（5）創新與成長性。創新與成長性包括環境效益、社會效益、人力資本和運營創新。項目需要考慮對環境的可持續發展，合理利用環境資源，同時考慮社會公眾評價，而服務員工的培訓投入以及服務和管理技術的創新將增強項目的整體效益。

意義

本文通過對養老機構建設后的運營績效評價機制進行研究，結合項目的特點制定評價指標，幫助政府部門采用科學合理的方式對PPP模式下養老機構建設后運營的環境、財務能力、內控管理和成長性等方面進行公平公正地評價。

（1）完善績效評價機制

公共資源管理是否合理的合理與否需要有科學系統的績效評價指標來評定，以達到對公共資源管理的有效監督。我國在PPP模式應用到養老機構建設的績效評價機制尚不成熟，在維度和指標方面需要進一步深化與完善。本文的研究成果可以幫助完善對養老機構建設的績效評價機制，有助于政府對項目建設成果的全面、科學的認識，具有較強的理論意義。

（2）提供收益評價體系

PPP項目注重物有所值，是否體現出物有所值需要結合公共服務需求、責任風險、支付與融資形式等要素進行分析，形成全面的評價體系。當下PPP模式下養老機構建設運營收益情況評價還處于不斷完善的過程中，本文可以提供一套科學有效的收益評價體系，通過細化的衡量指標，幫助判斷參與各方是否在項目中獲得最大收益，具有較強的現實意義。

（3）有效控制風險

風險防范是項目正常運行的必要條件，根據對評價結果的反饋，制訂符合項目發展的計劃，通過事前設計、事中控制和事后反饋，綜合評價項目績效，對項目的運營過程中可能存在的風險進行預估與控制，并根據此制訂適配的風險應對方案，在項目的事前、事中與事后全程有效控制風險。使項目運營的安排、進度、質量、成本各個方面都得到監督與控制，確保項目運營過程中可以有效規避風險，實現利益最大化，最終達到多方共贏。

（4）為相關政策的制定提供參考

我國針對PPP項目的法規和政策仍在制定與改進過程中，本文完善了目前國內對PPP模式下養老機構運營績效評價機制的理論研究，豐富了目前學術界的理論成果，為國家制定PPP相關操作性規范和相關政策提供了參考，進而完善法規和政策，形成規范的政策法規體制。

風險

（1）PPP項目普遍具有運營周期長、財務成本高、不確定風險大等特點，雖然本文已對評價機制規范化，但作為全新績效評價領域，項目績效評價面臨諸多不確定因素，且其適用性還并沒有實際案例進行檢驗，需要注意在具體應用過程中綜合考慮特殊因素，具體問題具體分析，以應對有可能面臨的不確定風險，并及時進行績效評價模型的調整與完善。

（2）目前我國關于PPP項目的扶持政策在持續出臺與更進，然而與之配套的法律法規還有待完善，相關法律保障體系不健全有可能對項目的實施和落地造成影響，甚至導致一些項目出現失敗和終止，進而帶來負面效應。同時，除了私人機構，政府也存在一定的違約風險，一旦發生則有可能影響到對項目運營期間的評價。

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