公共服務(wù)公私合作模式淺析

陳婷婷 涂秋巧

PPP模式能讓政府和社會(huì)部門充分發(fā)揮各宮的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)長(zhǎng)期合作來(lái)完成公共服務(wù)或者公共產(chǎn)品，既有利于政府履行職責(zé)，也為私人部門帶來(lái)收益。本文將主要分析公共服務(wù)公私合作模式類型、特點(diǎn)及適用范圍。

公共服務(wù)

PPP模式 項(xiàng)目管理 投資

引言

交通運(yùn)輸、醫(yī)療、教育等公用事業(yè)等具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品均由國(guó)有企業(yè)或地方政府主導(dǎo)，財(cái)政支出和政府預(yù)算外支出是主要的資金來(lái)源。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，財(cái)稅體制改革、土地制度改革、城鎮(zhèn)化改革深入推進(jìn)，將深刻改變以基礎(chǔ)設(shè)PPP模式積極引入私人部門參與公共事業(yè)投資與運(yùn)營(yíng)，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，在保障資金來(lái)源、引入先進(jìn)的建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)、保證項(xiàng)目和公共服務(wù)質(zhì)量上有較大優(yōu)勢(shì)。

公共服務(wù)公私合作的典型模式分析

公共服務(wù)的傳統(tǒng)提供模式即政府安排、政府投資、政府運(yùn)營(yíng)。在引導(dǎo)并促進(jìn)私人部門進(jìn)入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域過(guò)程中，根據(jù)私人部門在公共服務(wù)提供的過(guò)程中所參與的深度進(jìn)行劃分。如下表所示。

私資公營(yíng)的合作模式

（1）定義

所謂私資公營(yíng)，即私人部門參與公共服務(wù)項(xiàng)目的投資，而公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)仍由公共部門提供。典型的類型包括BT。BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設(shè)一移交”，是利用私人部門資金來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。如私人部門進(jìn)行鐵路、公路、體育場(chǎng)館、養(yǎng)老設(shè)施的投資建設(shè)。

（2）運(yùn)行模式

采用“BT”模式建設(shè)的項(xiàng)目，公共部門擁有項(xiàng)目的所有權(quán)。私人部門（投資方）獲得項(xiàng)目的融資和建設(shè)特許權(quán)。銀行或其他金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目的未來(lái)收益情況為項(xiàng)目提供融資貸款。公共部門在BT投資全過(guò)程中行使監(jiān)管、指導(dǎo)職能，保證BT投資項(xiàng)目的順利融資、建成、移交。

（3）優(yōu)缺點(diǎn)分析

公共服務(wù)公私合營(yíng)如果采取BT模式需充分考慮該模式的優(yōu)缺點(diǎn)。BT模式能夠?yàn)樗饺瞬块T剩余資本提供新的投資出路，緩解政府的財(cái)政投資壓力，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)為BT項(xiàng)目融資貸款獲得穩(wěn)定的融資貸款利息。但是，BT模式也存在明顯的缺陷。私人部門投資成本高，政府監(jiān)管難度大等。在運(yùn)用該模式時(shí)，政府必須加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督，在項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量上加強(qiáng)控制。

公資私營(yíng)的合作模式

（1）定義

所謂公資私營(yíng)，即私人部門參與公共服務(wù)項(xiàng)目的提供、基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與運(yùn)營(yíng)，而公共服務(wù)項(xiàng)目的投資仍由公共部門提供。典型的類型包括服務(wù)外包、O&M、MC、 LOT、TOT。

（2）運(yùn)行模式

私資私營(yíng)的合作模式

（1）定義

所謂私資私營(yíng)，即私人部門參與公共服務(wù)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)或者重建，向單個(gè)或少量承購(gòu)商（公共部門）提供服務(wù)，或者直接向使用者（公眾）提供服務(wù)的公私合作模式。典型的類型包括BTO、LBT、BOT、TBT、BOO、BOOT、DBFO等。

（2）運(yùn)行模式

1.BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)）

私人部門投資新建的基礎(chǔ)設(shè)施，建成后把所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給公共部門，私人部門可以經(jīng)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施20-40年，在此期間向用戶收取費(fèi)用。

2.LBO（租賃—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)）

公共部門授予私人部門合同，私人部門可以通過(guò)資金擴(kuò)展并經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施。私人部門根據(jù)合同條款收回投資并通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲得合理的匯報(bào)，同時(shí)必須向政府部門繳納租金。與B，ro類似所有權(quán)都在政府。但BTO是先建設(shè)后租賃。LBO是先租賃后建設(shè)。

3.BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）

在這種模式下，首先由項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)投標(biāo)從委托人手中獲取對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的特許權(quán)，隨后組成項(xiàng)目公司并負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的融資，組織項(xiàng)目的建設(shè)，管理項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，在特許期內(nèi)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)以及當(dāng)?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來(lái)回收資金以還貸，并取得合理的利潤(rùn)。特許期結(jié)束后，應(yīng)將項(xiàng)目無(wú)償?shù)匾平唤o政府。在BOT模式下，投資者一般要求政府保證其最低收益率，一旦在特許期內(nèi)無(wú)法達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)給予特別補(bǔ)償。

4.TBT（轉(zhuǎn)讓—建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）

TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來(lái)，以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中，TOT的實(shí)施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT。實(shí)質(zhì)上，是政府將一個(gè)已建項(xiàng)目和一個(gè)待建項(xiàng)目打包處理，獲得一個(gè)逐年增加的協(xié)議收入（來(lái)自待建項(xiàng)目），最終收回待建項(xiàng)目的所有權(quán)益。

5.BOO（建設(shè)擁有—運(yùn)營(yíng)）

BOO（Building-Owning-Operation建設(shè)、擁有、運(yùn)營(yíng)）模式是由企業(yè)投資并承擔(dān)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)、培訓(xùn)等工作，硬件設(shè)備及軟件系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)，而由政府部門負(fù)責(zé)宏觀協(xié)調(diào)、創(chuàng)建環(huán)境、提出需求，政府部門每年只需向企業(yè)支付系統(tǒng)使用費(fèi)即可擁有硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)的使用權(quán)。

6.BOOT（建設(shè)一擁有一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓） 私人部門對(duì)所建項(xiàng)目設(shè)施擁有所有權(quán)并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)過(guò)一定期限后，再將該項(xiàng)目移交給政府，是由BOT演變的一種投資方式。是一種連投資帶承包的方式，多頭獲利，長(zhǎng)線受益，回報(bào)高。但同時(shí)由于對(duì)承包商的要求也高：你是投資人，必須管好、用好資金；你是建設(shè)方，必須保證項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量；你是運(yùn)營(yíng)商，必須保證贏利。采取BOOT方式，從項(xiàng)目建成到移交給政府這一段時(shí)間一般比采取BOT方式長(zhǎng)一些。

7.DBFO（設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資一經(jīng)營(yíng)）

DBFO模式是指從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)開(kāi)始就特許給私人部門進(jìn)行，直到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期收回投資和取得投資效益。由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、管理和用戶服務(wù)的職責(zé)，政府的參與角色邊界控制在公共產(chǎn)品及服務(wù)的定價(jià)管理、公共服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量的監(jiān)管、投資補(bǔ)貼的撥付、相關(guān)優(yōu)惠政策的落實(shí)等方面。

8.DBFOM（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—經(jīng)營(yíng)—維護(hù)）

DBFOM即社會(huì)資本為PPP項(xiàng)目提供從融資、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的全方位全周期管理模式。

結(jié)語(yǔ)

本文創(chuàng)新地提出了按照投資與運(yùn)營(yíng)的主體方對(duì)公私合營(yíng)的模式進(jìn)行歸類，對(duì)每類項(xiàng)下的具體合作模式進(jìn)行分析。通過(guò)研究政府與企業(yè)在公私合作中的職能劃分、角色分工、出資責(zé)任，研究各模式下的典型特點(diǎn)及運(yùn)行規(guī)律，較為全面地闡述了目前適用于我國(guó)的各類公司合營(yíng)模式。為實(shí)踐中選取公私合作模式的選擇提供參考依據(jù)。

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