農村土地流轉下農民權益保護機制的研究

伏爽 顧國蓉 袁風林

通過對有關農村土地流轉及農民權益保護機制國內外相關文獻的閱讀，對農村土地流轉狀況、農民權益受損的表現、農民權益保護存在的問題以及完善措施進行了研究與分析。本文主要在理論學習和實踐調查的基礎上，以徐州市賈汪區農村土地流轉情況為例，研究對土地流轉下農民權益保護機制的發展s創新，并針對農民權益保護問題提出更完善的解決措施。

農村土地流轉

農民權益保護 建議與對策

引言

中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中大力推行土地流轉政策，旨在賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。然而，農村土地流轉下對農民權益的保護機制還存在一定的問題。例如，2013年《農民日報》以《沒有土地的村莊》為題，整版報道了青島市黃島區勝利村農民土地承包經營權經由村委會租賃給某地產公司的事例。謹此，本文基于徐州市賈汪區土地流轉的保護現狀，以“農村土地流轉下的農民權益保護”研究為中心，為農民權益保護機制的發展建言獻策。

農村土地流轉狀況

農村土地流轉是指在土地承包權不變的基礎上，農戶把土地以一定的條件流轉給第三方經營，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

土地流轉的形式多種多樣，在各地的實施形式也各不相同。目前全國各地流轉形式包括轉包、出租、人股、互換、轉讓、委托流轉、反租倒包、土地信托等，也有人指出代耕、拍賣、抵押、繼承、贈與等也屬于土地流轉的形式。但是不同地區、不同省份的流轉形式存在較大差異，具體表現為，在經濟比較發達的沿海地區人股和土地信托模式發展相對較快，內陸和經濟相對比較落后的西部人們更易接受出租和轉包、互換等形式；重慶創新實施的社會保障換承包地模式，江蘇、浙江廣泛推行土地股份合作社模式，浙江、河南、寧夏、廣東盛行土地銀行、土地信托模式等。

農民權益受損的表現

總體來說，很大部分的學者認為目前土地流轉對農民的影響主要包括以下幾點：土地承包經營權豐體地位虛化、耕地流失嚴重、法律的有關規定與實踐相脫節、集體土地所有權主體虛位、缺乏健全的社會保障機制等，這些都阻礙了農民的權益保護。

筆者以徐州市賈汪區農村土地流轉狀況為例，通過抽樣調查的方式，對農民權益受損的表現進行了調查與研究。徐州市賈汪區行政區域面積為54894公頃，共計95個村委會，常住人口約391144人。根據徐州市統計局統計年鑒，2016年徐州市農民年人均收入15274元，2001年至2016年間，農民收入水平年平均增長達10.2%。此次調查對象為徐州賈汪區農村失地農民，有效樣本266人。

調查結果顯示，失地農民知識水平偏低，，法律意識淡薄，6成農民從事短期零工，66.2%的失地農民將“外iLH打工”，14.3%選擇“在家創業”。農民最期盼工資能夠及時發放，社會保障能夠加強落實，增強農民的“生存安全感”，希望政府能夠在產業信息、創業渠道方面提供幫助和支持。50.8%的農民年收人為“1-3萬元”：24.6%為“3-5萬元”；1萬元以下占15.4%，其中不足5千元的農民比例為2.9%：9.2%的農民年收入超過5萬元，其中7.5%為“5-8萬元”，1.7%在8萬元以上。56.2%的農民對失地補償安置費感到滿意，其中12.9%很滿意，43.3%感到基本滿意；32.9%的農民對得到的失地補償安置費不滿意，7.1%認為很不滿意。

由于利益的驅動，土地受讓人將耕地轉為林果地、水塘等非耕農用地的現象十分普遍，許多地方的土地股份合作企業將集中起來的農業生產土地轉向二、三產業，甚至于商品房開發，這些行為都導致了農村耕地資源的嚴重流失，損害了農民的權益。同時，實際流轉中存在的很多問題缺乏法律的管制，由于農村整個管理體系松散，缺乏有效的監督體制且農民法律意識淡薄，造成了人地數量的矛盾，也間接損害了農民的權益。

農民權益保護存在的問題

目前，國家已頒布相關法律對農民權益進行保護，同時出臺相關政策保障農民的財產權等。但在農村土地流轉的利益爭斗中，農民群體由于先天的弱勢地位造成其權益不可避免地受到政府、土地受讓方以及土地發包方的侵害，以及面臨失地農戶就業結構失調等問題。

（1）政府對農民權益的損害

在土地的征收或征用過程中，一方面，出現國家隨意壓低安置補償費、補償費不到位、征地補償分配混亂等情況，損害了農民的切實權益。另一方面，由于農民缺乏相關法律知識和維權意識，因此，在土地征收或征用過程以及補償款的分配過程中，大量操作缺少公平、公正的程序，透明度不高，同時對于失地農民提供的申訴渠道還不夠暢通，無形間造成了對農民權益的損害。徐州市賈汪區失地農民的走訪調查顯示，失地農民更希望政府“社會保障能夠加強落實，增強農民的‘生存安全感，整治村莊環境，合理規劃，維修道路，保障村民出行”。

（2）土地受讓方對農民權益的損害。土地受讓方對農民權益的侵害主要表現在土地受讓方獲取了土地流轉的絕大部分利潤，壓榨了農民的經濟權益；通過借助政府的力量，不斷壓低土地價格，造成農民補償款的缺失；采取強迫、利誘等不規范手段變相獲取農民土地的承包經營權，使失地農民失去生活收入；有些企業破壞性使用土地，造成土地質量下降，流轉期滿后，土地很難恢復再用于農業生產。

（3）土地發包方對農民權益的損害

在農村土地流轉中，土地發包方對農民權益的侵害行為主要表現在土地流轉過程中程序缺乏規范性、尋租行為等。一些村集體在農村強制推行土地流轉，變相剝奪農民的土地承包經營權。此外，集體與土地流轉的農戶沒有簽訂合法的流轉合同或協議，也對農民的合法權益產生了嚴重的損害。

（4）失地農民就業不合理

從土地流轉后農民就業結構上分析，許值周認為由于保護機制的缺漏，導致失地農民失業、半失業率增加，農民生活水平出現下降的趨勢。據調查，目前失地農民的就業渠道主要集中在以下三個途徑：一是自謀職業；二是外出務工；三是失地農民通過企業招工獲得工作。然而，大部分失地的農民很難找到高薪工作，薪資不穩定造成生活拮據等問題。徐州市賈汪區失地農民的走訪調查顯示，選擇外出打工的農民，最期盼“工資能夠及時發放，相關部門能夠加強對用人單位的管理，控制工作時間，杜絕疲勞工作，保障農民正常福利待遇”。選擇在家創業的農民，最希望政府“能夠在資金方面給予支持并提供小額貸款優惠幫扶，同時希望政府能夠在產業信息、創業渠道方面提供幫助和支持”。

完善農民權益保護機制

針對土地流轉中農民權益保護存在的諸多問題，學者們也從立法、監督、維權等多個角度，提出了有效的意見和措施。國內學術界對失地農民權益保障進行制度設計和創新的研究主要集中于以下方面：

（1）改革征地補償制度，維護農民合法權益

完善農村土地流轉的立法建設，完善土地征用及補償制度，對農村土地流轉的相關法律法規進行完善，對農民關于土地使用權、處置權以及補償款分配等問題做出明確合理規定，運用法律的武器，從根本上保障農民的權益。制定一部關于土地征用的專門法律，對征地行為進行明確的界定。運用法律手段，完善權益保護機制，保障農民的合法權益不受侵犯。

（2）提高農民法律意識，完善社會保障體系

通過加強對農民的教育和培訓，開設法律培訓公益課堂，以提高農民自身的綜合素質和法律意識。讓農戶了解到在不同的情況下涉及到的權利受損和維權的途徑，掌握必要的維權知識。除此之外，政府可以通過建立健全農村社會保障體系，構建農民福利保障機制，加強對農民合法權益的保障。

（3）推進失地農民市民化

城鄉社會模式的巨大差異造成城市社會對失地農民存有排斥、歧視態度。通過失地農民市民化進程，加快失地農民的身份轉換。政府不僅要提供積極的就業服務措施，而且要突破失地農民市民化的制度障礙，實現戶籍、就業制度、社會保障制度的統一，促進失地農民與城市現代化進程的融合。

結論

筆者認為，高度重視和解決失地農民權益保障問題，既是推動工業化、城市化健康發展的現實需要，更是構建社會主義和諧社會必須面對的重要課題。基于江蘇省徐州市賈汪區土地流轉下農民權益保護的現狀，我國農村土地流轉下農民權益保護還存在一定的問題。對此，國家應高度重視農民權益保護問題，出臺相關針對性法律法規，切實保障農民權益。同時學術界從經濟、社會、政治等多方面結合研究，真正提出保障農民權益的行之有效的意見和建議。

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