新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

程麗芳 侯思遠

在新型城鎮(zhèn)億進程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。其中，城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主；城市的人均收入和消費水平遠遠高于農(nóng)村，導致大量的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移載城市，更加煎了農(nóng)村生產(chǎn)力的落后。面對這一狀況，為了更好地促進新型城鎮(zhèn)億的建設，必須加快完善土地制度。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 新型城鎮(zhèn)化

三權(quán)分置 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

近年來，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展加快了對土地制度改革的迫切性，尤其是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決。在實行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的條件下，推進土地制度改革，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化具有重大的推動作用。

我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

第一個階段（1949-1957年）：引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化

我國實行的是計劃經(jīng)濟，第一個五年計劃帶動了城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平由10.6%提高到15.39%。但是，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局十分明顯，城市吸引能力和輻射能力較差，城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化。

第二個階段（1958-1977年）：城鎮(zhèn)化停滯的二十年。

1978年，我國第二產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)達到49.4%，但城鎮(zhèn)化率卻只有17.9%。城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的程度加劇。

第三階段（1978-1995年）：城鎮(zhèn)化恢復發(fā)展期。

國家提出了“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，并制定了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到1955年的29.0%。

第四階段：城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期。

2001年“十五”計劃首次提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出了“走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路”。2007年黨的十七大報告指出，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極，促進大中小城市和小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。2012年黨的十八大報告指出，科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強中小城市和小城市鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口聚集功能。

我國土地制度改革及土地流轉(zhuǎn)的變遷過程

第一階段：20世紀50年代初。我國頒布了《土地改革法》，土地私有化。由于生產(chǎn)力水平低下以及農(nóng)L氈對土地的依賴較高，人們都在自已耕種自己的土地，不愿意進行土地流轉(zhuǎn)。

第二階段：20世紀50年代中期至70年代末。國家提出了“一化三改”。“抓革命，促生產(chǎn)”是這一時期的口號，在“大躍進”及各種公社化運動中，由于生產(chǎn)集體化，土地歸集體所有，農(nóng)民沒有對土地的處置權(quán)，無法進行土地流轉(zhuǎn)。

第三階段：20世紀80年代初至21世紀初。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，將土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)逐步分離，土地流轉(zhuǎn)有所松動，土地逐漸開始流轉(zhuǎn)起來。

第四階段：21世紀初至今。土地的所有權(quán)經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)分離，進入土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展階段。頒布了《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，成為土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新突破，促使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序的進行。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其問題

（1）土地流轉(zhuǎn)背景

2017年10月31日，十二屆全國人大常委會第三十次會議對土地承包法進行了修改，包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變，土地經(jīng)營權(quán)人股，維護進城務工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益等七方面內(nèi)容。

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題 在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模方面，各個農(nóng)戶的生產(chǎn)能力不同，有些農(nóng)戶會轉(zhuǎn)讓一部分的土地，這些農(nóng)戶和土地都比較分散，土地流轉(zhuǎn)存在分散、規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄的特點。在土地流轉(zhuǎn)形式方面，以出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股為豐，信貸等金融方式的占比很低。在土地流轉(zhuǎn)主體方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化。在土地流轉(zhuǎn)差異方面，各地域的經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，土地流轉(zhuǎn)也存在很大差異。

新型城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化不僅能擴大城市規(guī)模，還能夠節(jié)約、高效地利用土地。隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市周邊的農(nóng)地將會被規(guī)劃為城市用地，被以市場或行政的方式征用，這就必然會導致相應的土地用途、土地性質(zhì)、土地利用方式和土地價格等一系列土地相關(guān)因素變化。這也就必然要求與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應的土地制度的出現(xiàn)。另一方面，土地流轉(zhuǎn)可以為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設提供土地條件，通過把那些閑置或利用效率不高的土地以租賃、轉(zhuǎn)讓、出讓或股份合作等方式流轉(zhuǎn)出來并加以利用，對于彌補國有土地供應不足、緩解城鎮(zhèn)化建設中土地供求矛盾，具有十分重要意義。

啟示及建議

（1）建立土地流轉(zhuǎn)中介組織

完善中介組織相關(guān)規(guī)章制度的建設，推進中介組織規(guī)范健康發(fā)展，是保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中具有同等權(quán)利，保障土地流轉(zhuǎn)工作順利有序發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。中介組織提供的信息，不僅能讓農(nóng)民了解到國家有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的補貼政策，還能讓各個主體及時了解到土地流轉(zhuǎn)的情況并進行有效的交易。此外，還要對中介組織的活動進行規(guī)范，提高其業(yè)務能力和信息化服務水平。

（2）建立農(nóng)業(yè)股份合作公司

農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股成立農(nóng)業(yè)股份合作公司，可有效解決土地荒廢問題；農(nóng)業(yè)股份合作公司有能力和資金做充分的市場調(diào)研并能及時掌握國家政策方向，使農(nóng)產(chǎn)品供給和需求相匹配；股農(nóng)可用土地承包權(quán)做抵押，取得借貸資金，用于新技術(shù)引進和機械化生產(chǎn)，降低農(nóng)產(chǎn)品平均生產(chǎn)成本，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，從而有助于提高土地流轉(zhuǎn)速度。

（3）健全土地產(chǎn)權(quán)制度

健全土地產(chǎn)權(quán)制度，要加強地籍管理工作，對土地數(shù)量、質(zhì)量、地界、位置、用途等情況進行細致調(diào)查整理，切實做好土地的權(quán)屬登記工作，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)安排農(nóng)村集體建設用地、農(nóng)用地和宅基地的確權(quán)登記工作；對農(nóng)民個體享有的集體財產(chǎn)權(quán)利，可以按照股權(quán)的方式進行改造，使農(nóng)民實現(xiàn)自己的財產(chǎn)權(quán)。

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