淺談政府項目投資管理的意見及研究

趙洋

政府項目投資是在我國改革開放中出現的一個新概念，由政府通過財政投資、改選國債或地方政府債券向證券市場或資本市場融資，或利用外國政府贈款、國家財政擔保的國外金融組織貸款以及行政事業性收入建設的固定資產投資項目。

政府項目 投資管理 意見 研究

引言

政府項目投資的概念有廣義和狹義之分，廣義的政府投資項目是指部分或全額利用政府資金進行的固定資產投資項目；狹義的政府投資項目是指政府財政性投資的非營利性建設工程。但目前政府投資建設項目管理存在著諸如制衡機制不健全、部分承包單位不履行法定建設程序、拖欠農民工工資、轉包或違法分包行為，政府投資建設項目資金混亂等突出問題。

我國政府投資項目管理現狀

與我國以往實行的計劃經濟體制相適應，在很長一段時間以來，政府投資管理采取的是計劃經濟投資管理模式，政府投資項目單純依靠政府相關部門來進行管理。但近些年來伴隨著市場經濟體制的確立，政府投資管理正在逐步發生著改革與轉變。尤其在國務院于2004年7月16日出臺了《關于投資體制改革的決定》以后，我國的政府投資項目管理由原來完全依靠國家政府部分管理的傳統模式逐步開始向多元化管理模式轉變并且取得了不錯的成績，因此經濟效益和社會效益得到大幅度的提高。

政府建設項目中投資管理存在的問題

（1）前期工作缺乏深度

建設項目前期工作是個非常重要的階段。根據我國現行的基本建設程序，基本建設前期工作主要包括：提出項目建議書、編制可行性研究報告、進行設計和編制工程概預算，以及按照管理權限提請有關單位審批等。在實際工作中，許多政府投資項目沒有進行細致的前期準備工作，造成項目決策走了過場、流于形式，有的更是“拍腦袋”決策，盲目上馬，出現大量的“政績工程”和“面子工程”的出現，造成了資金的極大浪費。

（2）“三超”現象非常突出

政府主管部門審定的投資額確定后，工程建設單位應該精心準備、科學合理地組織實施，嚴格地監控，把工程建設實施中各階段的工程造價實際發生額度控制在限額以內。可目前的情況是，很多建設單位急于項目的開工，又沒有做好必要的準備，對投資額度的要求、建筑標準的把握、設計深度的審查、招標文件和承包合同的合理與完善程度沒有嚴格把關，造成邊設計、邊施工、邊變更，對施工中的工程想改就改，有的項目一改再改，結果導致項目概算超估算，預算超概算，決算又超預算。對項目更改的必要性和合理性沒有監督，對更改造成的損失沒有相應的責任制約。

（3）非專業化管理突出

工程建設管理具有很強的專業性，工程建設中需要進行質量控制的環節很多、要求很高。現在很多政府工程項目的管理，都要“先搭臺，后唱戲”，大都是從政府有關部門抽調人員，臨時組建“工程項目指揮部”進行管理。而臨時組建的項目班子，人員素質參差不齊，一些班子的負責人多由單位或地區的行政領導擔任，在項目決策、概預算審查和施工管理方面缺乏足夠的經驗，經常出現外行管內行，管理機構重復浪費的情況，管理質量難以提高。

（4）投資體制改革不徹底

突出表現在政府建設項目中投資、建設、運營管理“三分離”的投資體制落實不到位：投資與建設、建設與管理混為一體.行政行為直接融人工程項目的實施過程中，常常是政府直接組織項目建設.行政權力過度集中，在工程質量、財務管理、招投標等關鍵環節上缺乏有效的監督制約機制，政府既當裁判員又當運動員，結果導致項目投資工期較長、工程質量難以保證，而且難以實施有效監管，容易滋生腐敗現象。

（5）相關法制不健全，執行不到位

政府投資相關的法制不健全，即使有相關規定，也存在有法不依、執法不嚴、的現象。政府投資項目建設的過程，必須利用法律的形式加以規范，才能保證建設項目的順利實施，進而節約國家建設資金，因此，需及時出臺相關法律，最好是一部具有權威、比較系統和完整的、有針對性的政府投資法。

（6）代建項目缺乏有效監管機制

近年來，BT（建設一轉讓）模式、BOT（建設-經營-轉讓）模式，以及BLT（建設-租賃-轉讓）模式廣泛用于各地城建項目的融資建設。這些代建項目因其特殊性，政府無法進行有力監管。從目前的情況來看，代建項目監管框架和體系基本上還沒有建立起來，政府監管明顯落后于代建制的發展；目前，政府對代建項目的監管工作缺乏有型實體來具體統一地開展，監管主要是由相關業主部門來實施，獨立的監管機構尚未出現；在監管過程中出現的一系列的問題，如對項目的可行性分析、研究、咨詢、對建設及運營中所產生問題的協調、處置等問題缺少相應的管理對策，很多代建項目沒有真正融人市場競爭機制，缺乏公開與公平。

政府建設項目投資管理中的意見及研究

（1）充分做好投資決策階段的項目可行性研究

項目可行性研究的核心是投資估算和經濟評價，它是決定工程造價的基礎。因此，可行性研究工作做得充分一些，能促使投資和效益形成良性的關系，避免產生投資多、見效少、浪費大的現象。在可行性研究階段，要加強投資決策的科學性、公正性和公開性，以科學的估算方法和可靠的數據資源進行方案論證和投資估算，制定合理的項目工期，保證投資目標和建設實施階段造價的控制，避免因趕工或拖延工期而增加投資，杜絕“三超”現象的發生。

（2）重點環節約束制衡機制

嚴格把好項目審批關，實行行政審批網上申報和審批，將項目審批的內容、條件、程序和時限向社會公開，增加政府投資決策工作的透明度，規范審批程序，提高審批透明度和工作效率。嚴格把好概預算管理關，實行工程變更會審制度和結算、決算聯審制度，保障建設資金合法使用，有效遏制超規模、超標準、超投資的“三超”行為。

嚴格把好項目招投標關。加強對政府投資建設項目招投標的集中監管和全過程監督，嚴禁層層轉包和違法分包，對弄虛作假、規避招標、拒絕招標等行為嚴加查處，確保招投標活動的規范有序進行。嚴格跟蹤審計關。對建設規模大、財政資金投入多、社會關注度高的重點工程項目實行全過程跟蹤審計，堵塞管理漏洞，防范資金風險。

嚴格把好項目后評價關。對總投資達到一定規模，以及關系公眾切身利益的重大政府投資建設項目，開展后評價工作，改變重建設、輕管理、少評價的狀況，為同類項目建設提供參考依據。

（3）建立投資責任追究制

政府建設項目的投資控制首要的就是完善項目法人制，明確主要投資責任人，同時建設的各參與主體，包括建設、勘察設計、工程咨詢、施工、監理等單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律、法規和工程建設強制性標準給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。

（4）改革投資管理模式

政府部門的職責在于建立和完善規范有序的市場，通過市場平臺來引導國民經濟健康持續發展。政府直接參與管理具體工程或是組建臨時指揮部進行管理一方面不利于其職能的發展，另一方面，受本身業務能力或精力的限制，政府行政人員管理項目也不利于對投資的控制。因此，在保持建設行政監管工作正常運作的同時，可以考慮推進政府建設項目的“代建制”管理，這是政府建設項目管理改革的趨勢所在。所謂“代建制”，就是通過招標選擇專業化的項目管理機構負責項目的建設管理，嚴格控制項目投資、質量和工期，進行合同管理和信息管理，負責工程的組織與協調，竣工驗收后將建筑產品移交給使用單位。“代建制”打破了政府建設項目管理的傳統模式，使得政府建設項目在投資、管理、使用各環節彼此分離，互相制約，能在一定程度上避免政府建設項目中普遍存在的“三超”現象，有利于減少行政干涉現象，提高投資控制成效。

（5）加強內部拉制制度建設

建設單位應根據外部控制法規制度，建立健全明確的、可操作性的內部控制度。一是及時簽證，督促施工單位對變更事項做到日清月結，并對價款合理性進行確認，二是建立變更簽證審批制度，按投資額確定項目變更審批額度，對超過額度部分，經集體討論審查才能予以確認，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證增加投資的情況發生。

（6）項目建設單位的監督管理要加強

項目建設單位對項目建設來說，是直接的管理者，并對項目實施的好壞有十分重要的作用。對建設單位來說，相關的管理部門應該對建設單位進行有必要的管理和監督，與建設單位簽訂項目責任書，對建設施工任務進行考察，并為建設單位提供一個良好的施工環境，增進管理部門和建設單位的交流溝通，讓兩者相互協調幫助，讓項目任務目標工作高效完成。

（7）政府投資建設項目資金設立專帳，實行專款專用

項目建設單位按月向財政部門報送項目分階段用款計劃，財政部門根據發改部門下達的撥款計劃，按工程建設進度分期撥付工程款。工程進度款按已完工程量的70%撥付，當工程竣工驗收后，需完成工程決算，工程進度款按工程決算值的70%撥付，將待攤費前期費用審定后，完成財務決算工作，此時可以撥付進度款95%，余款在資產移交后一次性付清。

結束語

政府項目的投資控制是一項全過程、全方位的動態管理活動。不僅涉及項目組織機構的設置和相關控制制度的完善，還必須標本兼治，輔以具體的經濟、技術和管理措施，并有切實可行的控制方案。并且，政府建設項目投資管理的優化是一個很復雜的工程，需要管理人員認真對待工作，也需要對管理方法進行進一步的優化，更需要杜絕以公謀私的現象。

[1]王穎.我國政府投資工程項目管理問題及對策分析[J].農村經濟與科技.2016（24）

[2]顏凱紅.政府投資工程財務管理問題探討[J].中國國際財經（中英文）.2017（16）