長期護理保險的居家照護供給結構研究

郝勇 陳謙謙

[摘要]根據對四個長期護理保險試點城市中的居家照護內容的比較，分析得出項目內容偏重醫療護理、項目類別缺乏失智與康復、生活護理服務出現斷裂等服務供給結構特征，以及失能概念尚未厘清、梯度服務序列分割等供需結構失衡原因。由此，提出對接需求、以需定供，構建服務項目庫、形成養老服務包的建議，并分別從服務普遍性、服務專業性、服務便利性、服務廣泛性角度，提出將服務內容對接、服務主體融合等供給結構調整的思考。

[關 鍵 詞]長期護理保險 社區居家照護 服務供給結構

[作者簡介]郝勇（1960-），男，河南鄭州人，上海師范大學勞動與社會保障系教授，博士，研究方向為養老保障；陳謙謙（1996-），女，浙江溫州人，上海師范大學社會保障專業碩士研究生，研究方向為養老保障。

[中圖分類號]F840.61 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2018）04-0108-09

一、 引言

伴隨著人口老齡化的加深、老年預期壽命的延長、老年人人體機能的衰退以及老年疾病風險概率的提高，老年群體對長期護理的需求呈現不斷上升的趨勢。因此，通過制度化方式保障老年群體獲得高質量的服務、實現健康養老，成為政府和社會日益關注的焦點。作為一種分散風險的手段，發達國家早在20世紀80年代就已經開始有針對性地將政策視野聚焦到長期照護保險。在我國，長期護理保險正處于積極探索階段。2015年11月20日，國務院轉發了衛生計生委等九部委發布的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》中明確指出，“探索建立多層次長期照護保障體系”。2016年6月27日，人力資源和社會保障部發布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，開始在上海、青島、南通、廣州等15個城市啟動長期護理保險制度試點。試點至今，盡管長期護理保險取得了穩步發展，但是由于沒有先例，在制度演進過程中還存在服務供給和實際需求不甚匹配等結構性失衡困境。

長期照護服務供給是否科學合理，在很大程度上決定著長期護理保險的運營能否達到預期效果。因此，如何優化、完善長期照護服務供給，通過供需內容對接、服務資源整合，有效滿足失能老人日益增長的多層次、多樣化的照護需求，是構建我國長期護理保險制度的一項重要內容。其中，與機構照護相比，社區居家照護面向受眾廣泛、服務更加便利，但體系建設滯后、專業相對欠缺。基于此，本文通過對15個試點城市長期護理保險社區居家服務的需求供給現狀分析，探究社區居家照護的供需結構性失衡的深層次原因，提出相關配套措施，破解長期護理保險難題，以便進一步推進長期護理保險制度發展。

二、 研究文獻

在國內，對長期照護（Long-term care，LTC）的研究尚處于起步階段，學界對其內涵的認識也因研究深度的不同而有所差異。我國最早于1995年引入長期照護的概念，認為長期照護是為老年人提供的一系列長期性的（除常規醫院短期治療之外的）衛生服務，包括醫療、護理和生活服務等。按照美國學者桑特勒和紐恩的界定，長期照護是指在持續的一段時間內，給喪失活動能力或從未有過某種程度活動能力的人提供一系列健康護理、個人照料和社會服務項目。持續性、針對特定對象和提供服務的內容，是其強調的3個基本要素。世界衛生組織將長期照護定義為：由專業人員（社會服務和衛生人員）和非正式照護者（親戚、朋友或者鄰居）為那些不具備完全自理能力的人所提供的持續照護服務體系，以保證他們能繼續享有自己喜歡的生活，盡最大可能保持其獨立、自主、參與、個人滿足以及人格尊嚴。該定義從更規范的意義上對長期照護的服務主體、服務內容、服務客體、服務目標等不同維度進行了說明。其中，都隱含著社區居家照護服務供給的涵義。依據需求決定供給，社區居家照護服務由需求與供給兩方面所決定。

（一） 關于長期照護服務需求研究

國外有關長期照護服務需求的研究比較成熟，更加側重于服務需求的影響因素研究。Wallace、Campbell研究發現，在美國的老年人中，拉丁美洲裔的老年人相較于白人的經濟條件和受教育程度普遍偏低，他們對長期照護的需求更高，主要原因是貧困導致的健康條件惡化以及較差的工作和生活條件帶來的更高的殘障風險。在國內，絕大多數學者的研究偏向于照護服務需求的測算。主要通過分析人口趨勢，結合統計部門對老年人健康情況的抽樣調查，對老年人的長期護理需求進行預測。對高齡老年人生活自理和照料成本的研究，普遍采用了多狀態生命表的方式進行分析，推算出老年人長期照護發生的概率以及產生的費用。例如，陳友華、徐愫分析2005年中國1%人口抽查資料，發現生活不能自理老人占15.2%，約2169萬人，并預測2030年后，老年人長期照護需要將急劇增長。荊濤等通過實證分析發現，我國社會醫療保險和社會養老保險基金年支出每增加1%，對長期護理保險需求就會增加0.122%。尹尚菁、杜鵬分析了北京大學開展的2008年老年人健康狀況調查資料，指出隨著年齡的增加，老年人的ADL、IADL功能都有所下降，對長期照護的需求將呈現增加趨勢，在低齡階段，老年人主要以輕度依賴為主，到了高齡階段，重度依賴的比例將明顯上升。彭希哲、宋靚珺等聚焦于長期照護服務中的失能評估工具，通過將國際主流評估工具和中國殘疾人分類分級標準相結合的操作方法，提出一個可供學界討論的失能率概念框架，由此測算得出2014年中國失能老人的規模在1320萬左右的結論。

（二） 關于長期照護服務供給研究

有關長期照護服務供給的研究，多是圍繞長期照護服務供需不平衡的現狀展開，普遍認為失能老人長期照護需求和供給的失衡不僅表現在供需量上，更多體現在供需結構上。學界主要聚焦于服務供給主體和服務供給內容兩個方面，嘗試解決供需不匹配的現實矛盾。

在供給主體上，基于福利多元主義理論，國內學者普遍認同多元協同是老年人長期照護服務供給的內在要求，趙懷娟、劉玥認為應當由政府、市場、社會、家庭共擔福利供給責任。周春山、李一璇梳理了發達國家（地區）長期照護服務體系的理論進展及實踐經驗表明，我國的長期照護服務體系中缺乏多元化的市場運作，尤其缺乏非營利組織和志愿者隊伍的廣泛參與，將各種資金來源進行合理的整合與組織將是我國長期照護服務體系亟須解決的問題。高傳勝從供給側結構性改革的視角區分養老服務的公共部分和市場部分，認為長期照護服務必須走多元化、包容性發展道路。涂愛仙認為失能老人長期照護服務供求失衡的原因主要在于：人口結構變化，低出生率與預期壽命延長；家庭失靈，家庭養老功能弱化、養老服務需求大；政府失靈，相關政策法規滯后且落實不到位；信息不對稱，不同性質養老機構服務供需扭曲。并對政府責任進行了研究，包括制度安排、財政支持（政府購買服務及津貼補貼制度等）、分級管理等方面的內容。鐘仁耀從構建長期護理服務質量的理論框架出發，以主體責任為視域，對提升長期護理服務質量的路徑進行探析，進而提出，由清晰的政府責任、有限的市場功能、有效的社會支持、長效的家庭扶持等構成的責任體系，是保障長期護理服務質量的關鍵層面。

在供給內容上，多數學者主要針對長期照護保險的償付項目展開探討。席恒等將失能老人長期照護服務項目類別整合為生活照料、康復護理、精神慰藉、社會支持四個方面。借鑒發達國家經驗，唐鈞提出我國長期照護保險在保障內容上應兼顧健康護理和生活照料，把長期照護服務完全看作是“健康護理”，尤其是僅僅看作“臨床護理”有失偏頗。劉曉梅等基于長期照護保險對老年人的自立性援助的根本目標，認為我國長期照護服務體系應包括預防體系、援助體系和護理體系，滿足健康老人、部分失能老人和完全失能老人不同時期的照護服務需求，實現對老年人自立性援助服務的綜合性利用。鄧大松等認為，長期照護服務內容項目應當包括生活照料（助餐、助浴、助潔等維持失能老人日常行為能力的基本活動）、醫療護理（通過專業醫護人員提供急病后期干預、慢性病長期護理以及常見病及時救治等服務）、康復保健（以健康維持為核心，為失能老人提供上門體檢、康復訓練、疾病預防、養生保健教育以及健康管理等服務）、精神慰藉（向不同失能等級老年人提供情感溝通、心理干預與疏導、精神撫慰和臨終關懷等服務）。鄧大松等將研究重點聚焦于非正式照料者，認為長期照護保險的償付內容應主要包括非正規家庭護理服務、專業護理機構以及社區照料與康復護理服務等。陸杰華等更為聚焦地探討了老齡化背景下長期護理保險如何助推臨終關懷體系建設。杜鵬等重點以失智老年人為對象，認為長期照護保險應該將失智癥納入保障范圍，加強失智癥照護服務供給。

三、 長期護理保險居家照護供給內容

目前，全國長期護理保險15個試點地區，在制度實施中取得了一定的成效，滿足了部分失能老人的長期照護服務需求。本文以上海、南通、青島、廣州4個試點城市為典型樣本，梳理長期照護（護理）保險制度的實施辦法，對服務對象、供給主體、居家照護內容進行比較。

（一） 服務對象

上海：60周歲及以上，經評估失能程度達到照護等級二至六級的參保人員。

南通：因年老、疾病、傷殘導致失能，經過不少于6個月的治療，經評估達到重度、中度失能標準的參保人員。

青島：《日常生活能力評定量表》評估為三、四、五級的參保人員。《MMSE量表》評估為重度、60歲以上參保人員（失智）。

廣州：參保人員日常生活活動能力評定不高于40分；癡呆癥（中、重度），且參保人員日常生活活動能力評定不高于60分。

（二） 供給主體

上海：具有法人資質、能開展長期護理服務的養老機構、社區養老服務機構以及醫療機構。

南通：具備醫療保險定點資格的醫院、護理院、社區衛生服務中心，具備相應醫療資質或與定點醫院、護理院、社區衛生服務中心簽訂合作服務協議的養老服務機構，設置符合規定的照護病區和照護床位。經營規模較大、有資質的照護服務人員數量較多，能提供符合照護標準服務的企業。

青島：為失能參保人員提供醫療護理和生活照料服務的醫保住院定點機構、養老機構內設醫療機構、專業護理服務機構、醫保社區定點醫療機構等。

廣州：社會醫療保險定點醫療機構；經民政部門批準成立，取得《養老機構設立許可證》且具有內設醫療機構或與醫療機構簽訂醫療合作協議的養老機構；在民政部門或工商部門注冊登記的具有“護理服務”、“養護服務”、“養老服務”業務范圍的社區居家養老服務機構、家庭服務機構等。這些類型機構，可以提出申請，經評估后，與市醫保中心簽訂服務協議，成為長期護理保險定點護理服務機構。

（三） 居家照護內容

1. 上海

（1） 基本生活照料

頭面部清潔、梳理，洗發，指/趾甲護理，手、足部清潔，溫水擦浴，沐浴，協助進食/水，口腔清潔，協助更衣，整理床單位，排泄護理，失禁護理，床上使用便器人工取便術，晨間護理，晚間護理，會陰護理，藥物管理，協助翻身叩背排痰，協助床上移動，借助器具移動，皮膚外用藥涂擦，安全護理，生活自理能力訓練，壓瘡預防護理，留置尿管的護理，人工肛門便袋護理。

（2） 常用臨床護理

開塞露/直腸栓劑給藥，鼻飼，藥物喂服，物理降溫，生命體征監測，吸氧，灌腸，導尿（女性），血糖監測，壓瘡傷口換藥，靜脈血標本采集，肌肉注射，皮下注射，造口護理，經外周靜脈置入中心靜脈導管（PICC）維護。

2. 南通

照護服務內容包括但不限于清潔照料、睡眠照料、飲食照料、排泄照料、臥位與安全照料、病情觀察、心理安慰、管道照護、康復照護及清潔消毒等項目。

（1） 安康套餐

安康1：床單更換，潔面/剃須，洗發，協助泡腳，翻身/拍背，清潔耳朵、耳垢，修剪手指甲，修剪腳趾甲，理發，床上擦浴，壓瘡護理，測量記錄血壓、脈搏、呼吸、體溫。

安康2：床單更換，潔面/剃須，洗發，協助泡腳，翻身/拍背，清潔耳朵、耳垢，修剪手指甲，修剪腳趾甲，理發，洗澡。

（2） 護康套餐

護康1：潔面/剃須，洗發，理發，清潔耳朵、耳垢，修剪手指甲，協助泡腳，修剪腳趾甲，床上擦浴，口腔護理，翻身/拍背，壓瘡護理，測量記錄血壓、脈搏、呼吸、體溫。

護康2：潔面/剃須，洗發，理發，清潔耳朵、耳垢，修剪手指甲，協助泡腳，修剪腳趾甲，洗澡，口腔護理，翻身/拍背。

護康3：潔面/剃須，洗發，理發，床上擦浴，口腔護理，翻身/拍背，壓瘡護理，測量記錄血壓、脈搏、呼吸、體溫，血糖監測。

護康4：潔面/剃須，洗發，理發，洗澡，口腔護理，測量記錄血壓、脈搏、呼吸、體溫，血糖監測。

（3）清潔服務套餐

潔面/剃須，洗發，理發，洗澡/擦浴，口腔清潔。

（4） 壓瘡護理套餐

翻身，拍背，壓瘡護理及指導，受壓皮膚局部護理，協助更衣及指導。

（5） 體征監測套餐

血壓監測、脈搏檢測、呼吸監測、體溫監測、血糖監測、協助用藥及指導，協助排泄護理及指導，安全指導。

（6） 寧康套餐

身體照護：頭面部清潔（剃須）、梳理，口腔清潔，洗發，理發，清潔耳朵、耳垢，指/趾甲修剪，溫水擦浴/沐浴，失禁護理；

生活照料：協助翻身、拍背、排痰，協助床上移動/借助器具移動，協助按摩腹部，生活自理能力訓練；

保健護理：便秘護理/人工取便，受壓皮膚局部護理，測量記錄血壓、脈搏、呼吸、體溫，血糖監測，壓瘡預防及指導，膀胱/直腸造瘺口護理，會陰護理、留置尿管的護理，鼻飼護理，吸氧護理，肢體按摩/推拿。

3. 青島

（1） 醫療服務

統籌使用包項目，醫師服務，藥品，檢查檢驗，耗材，吸氧，防褥瘡氣墊使用費，其他。

（2） 醫療護理

生命體征監測，各種注射（輸液），動靜脈血標本采集，二便標本采集，換藥，叩背排痰，霧化吸入，吸痰護理，鼻飼管護理，口腔護理，導尿，膀胱沖洗，留置導尿護理，尿潴留護理，灌腸，物理降溫，口服給藥，眼、耳、鼻給藥，陰道給藥，直腸給藥，皮膚外涂藥，造瘺口護理，其他護理服務。

（3） 生活照料

飲食照料，排泄照料，清潔照料，口腔清潔，會陰護理，擦浴，洗澡照料，更換一次性尿袋、肛袋，人工取便，腸脹氣，便秘護理，失禁護理，協助更衣及指導，協助更換體位，協助肢體被動活動及指導，居室消毒，安全保護或安全轉移，其他基本生活照料項目。

（4） 功能維護（康復訓練）

語言訓練，吞咽訓練，床上移動訓練，站立訓練，輪椅轉移訓練，行走訓練，認知能力訓練，日常生活能力訓練，肢體擺放及指導，翻身訓練及指導，叩背排痰指導，預防壓瘡指導，預防噎食吞咽障礙指導，預防跌倒、墜床、燙傷指導，其他康復訓練項目。

（5） 其他服務

藥物管理和服務督導，陪同就醫，健康生活指導和心理疏導。

4. 廣州

（1） 基本生活照料

環境與安全：房間、衛生間清潔及安全，毛巾、洗臉盆、便器清潔，房間設施安全，按需增設扶手、床欄，室外活動。

生活護理：床單位整潔，上床欄，備拐杖或助行器，協助移動，穿衣/更衣，面部清潔、梳頭和口腔護理，床上溫水擦浴/淋浴協助，床上洗頭，剃胡須和理發，會陰部及肛周護理，手、足部清潔，睡眠護理。

對失能人員協助進食/水：管飼（經鼻、經口、胃造瘺注食），喂飯（經口進食者）。

口服給藥：協助安全用藥。

臥床護理：協助更換體位、拍背，預防肺部感染，協助肢體功能活動，壓瘡預防及護理。

排泄護理：失禁護理，床上使用便器，留置尿管護理，尿潴留護理，尿排泄障礙者護理，腸脹氣、便秘護理，糞便嵌塞護理，造瘺口護理。

心理慰藉：關注心理需求。

（2） 醫療護理服務

氣管切開護理，吸痰護理，糖尿病足護理，鼻飼管置管，灌腸，導尿，膀胱沖洗，肛管排氣，特大換藥，大換藥，中換藥，小換藥，酒精擦浴，冰袋降溫，低流量給氧，中流量給氧，高流量給氧，家庭巡診，關節松動訓練。

四、 長期護理保險居家照護供給結構

對比4個試點城市的長期護理保險居家照護供給內容，結合老年長期照護需求，從整體來看，長期照護保險在制度演進過程中，尤其在居家照護服務內容方面還存在服務供給和實際需求不甚匹配的失衡困境。

（一） 照護供給結構特征

1. 項目內容偏重醫療護理

4個試點地區的長期護理保險制度，大多解決了部分失能老人的醫療問題，比較適于重度失能老人的醫療護理服務需求。但養老服務問題相對缺位，除廣州的基本生活照料類別中有房間清潔、衛生間清潔等輕度失能老人大多需求的服務項目外，其它試點城市的基本生活照料實為生活護理，項目設置部分偏離了長期護理保險制度“醫養結合”的初衷。

而且，就醫療護理服務項目而言，保障對象的實際需求認可度相對較低，并且臨床護理項目也難以在居家上門服務中實際操作。以上海市為例，42項護理服務項目中的15項為常用臨床護理，服務具體實施必須由護士根據醫囑進行。而從事居家上門服務的長期護理保險定點護理服務機構，無論是社區養老服務機構還是醫療機構性質的護理站，按照設置標準均不配備醫師，但護士又無處方權，醫囑通道沒有打通，造成臨床護理項目實際無法實施。

2. 項目類別缺乏失智與康復

一是缺乏失智類別的服務項目。15個試點城市中，僅青島、廣州將失智癥納入長期護理保險制度保障對象。其中，青島通過由開設失智專區的護理服務機構提供長期照護服務、日間托管照護服務、短期托管照護服務等，滿足失智老人多樣化照護需求；服務內容還可根據失智人員疾病特點、失能狀況、照護需求以及護理保險制度運行等情況適時調整。廣州的服務項目中卻缺少失智老人有關的康復訓練等服務。

二是缺乏康復類別的服務項目。事前預防理念相對缺乏，試點城市普遍未將康復護理服務、康復輔具租賃等服務納入長期護理保險服務內容。青島的17項康復訓練服務，多是針對失能程度較為嚴重的老年群體的功能維護。

3. 生活護理服務出現斷裂

大部分試點地區的長期照護保險制度保障對象均包括輕度、中度、重度不同失能等級的老年人，普遍的照護服務項目局限于失能老人的床邊服務保障，因而保障對象與保障內容出現錯位。

對于重度失能老人而言，照護服務項目僅局限于失能老人的床邊服務保障，會導致生活照料/護理服務將完整的服務過程割裂開來，如服務項目有協助進食、卻無代為烹飪，有幫助沐浴、卻無物品清潔，難以解決孤寡、獨居的重度失能老人的日常生活問題，還需額外雇傭家政服務人員，造成服務過程不連續、服務內容不完整。

對于輕度中度失能老人，照護等級越低，所需要的臨床護理越少，生活照料越多。照護服務項目僅局限于失能老人的床邊服務保障，忽略部分失能老人的戶內服務需求，會導致評估雖然達到一定照護等級，失能老人卻可能無需求的服務項目，使得長期護理保險制度實際惠及不廣。

（二） 供需結構失衡原因

1. 失能概念尚未厘清

國際上，WHO的失能評估量表，在模塊上分為認知、活動、自我照顧、與他人相處、生活相關活動和社會參與六個領域。

在我國，對于全人群中“失能”概念的理論界定，學者們尚未達成統一認識，關于失能的概念以及判定標準仍然存在較大爭議，但總體的變化趨勢是從傳統的醫學模式逐漸轉向社會模式。

長期以來，在實際操作中，未將針對不同程度失能老人的長期照護服務做明確區分，將“失能”和“生活不能自理”混淆和互用，因而未從頂層制度設計對長期照護保險的保障對象和保障范圍等作出精準規定，造成制度供給形式和內容缺乏科學依據，致使失能失智老人的長期照護服務供需失衡。

2. 梯度服務序列分割

長期照護保險制度體系涉及醫療、養老、護理、康復等多個領域，服務供給主體多元化，不僅包括護理康復機構、養老機構、社區養老服務機構等正式服務機構，還包括家庭成員非正式服務支持等。

在政策制定和實際執行過程中，一方面，長期照護服務功能整合度不強，未能將長期護理保險的照護服務和社區居家養老服務相關規定進行有效整合；另一方面，長期照護服務垂直網絡尚未建立，不同層次服務縱向轉介和流動相對困難。因而橫向聯合、縱向銜接的科學體系尚未建立，導致長期照護保險在服務供給中定位不明確，各種服務資源缺乏多重耦合，照護服務出現結構失衡。

五、 長期照護服務供給結構調整

基于長期照護保險服務供需失衡，有必要通過供給結構改革促進長期照護服務的有效供給。因此，優化重整長期照護服務輸送過程中各個環節，以保基本、精準化、梯度性為基本原則，通過靶向性服務目標、專業化服務項目、體系化服務層次和匹配性服務組合，形成完整的供給服務，從操作層面緩解供需錯配、需求難以滿足的困境，提高供給效率。

長期照護服務供給，涉及服務供給過程中的多方主體和各個環節，包括對服務對象的前端延伸、對服務主體的后端延伸，包括服務項目庫的建立、服務包的形成等內容。

（一） 項目內容“庫”與“包”對接

1. 對接需求，構建服務項目庫

養老服務項目庫的建立，是從不同層次服務對象出發，先通過對老年群體的細分，再以不同需求為核心，通過各類照護資源整合，構建分類分級分層的梯度服務序列清單。

根據老人不同失能程度，老年群體大致可以分為：活力老人、康復型老人、低度失能老人、中度失能老人、重度失能老人、失智老人、植物人、臨終關懷老人。

依據不同老人健康狀況，梳理服務需求差異，借鑒英國的住家照料、日間照料、生活照料、護理照料、家政服務，美國的居住服務、個人照料、看護服務、健康照料、社會心理照料、臨終服務，日本的生活照料、家庭照料、日托服務、護理服務、醫療服務、康復服務，加拿大的護理照料、健康照料、臨終服務等內容，綜合考慮試點城市既有的長期護理保險服務項目和居家養老服務清單。

項目庫的服務內容層次結構主要包括兩個方面、七個模塊。

一是基本服務方面，以滿足維護老年人基本健康生活狀況為服務目標，包括“醫、康、護、養”等，涵蓋生活照料、生活護理、康復服務、醫療護理四個模塊。其中，生活照料側重老年人生活環境的便利性營造，生活護理側重老年人自身生活能力的協助性替代，康復服務側重老年人身體機能的恢復訓練，醫療護理側重老年人基礎性的專業醫療服務。

二是輔助服務方面，以間接幫助維護基本服務為目標，包括輔具支持、社區支持、精神文化三個模塊。其中，輔具支持側重老年人日常生活能力的協助性工具，社區支持側重老年人家庭養老的社區綜合性輔助，精神文化側重老年人生活質量的多層面提升。

2. 以需定供，形成養老服務包

由于老年人個體行為能力障礙和身體損傷程度不同，對長期照護服務的需求種類和層次也存在明顯差異。對于失能嚴重的老齡群體而言，主要集中在專業護理人員的長期干預和全面支持；對于具有一定行動能力且有護理需求的人群來說，以傳統家庭護理為主導。

在內容性質上，養老服務包首先是個服務工具，其次輔以服務主體，共同實施服務內容，注重服務軟硬結合的長期效應，非臨時性應急行為；在對象范圍上，面向所有老年人的綜合性養老服務清單和服務指引，重點面向經評估達到照護等級的老年人，關注服務項目受眾群體的規模；在清單要素上，依據個人健康、家庭照護、家庭經濟多維度地考量對象需求以及供給主體、服務形態、資源形式等，系統性形成供給層次結構；在供需匹配上，運用“以點探線”的對應搭配，注重養老服務供需間的內在關聯，以實現供需資源的適當配置，組合多類別、多內容的養老服務包；在操作流程上，首先通過梳理服務清單的方式形成供給“項目庫”，再提供依據需求選擇服務項目形成可選或自選“服務包”的方法；在未來發展上，期望能夠借助平面媒體和信息網絡等多種渠道，老年人可以自助選擇“量身定做”的服務內容，切實做到“一包在手，養老無憂”。

（二） 服務主體及服務模式融合

激發主體，多元化服務供給。供給主體的多元參與和精準定位是失能老人長期照護服務體系建立和持續運轉的重要保證，有利于多重整合各種照料資源，提高供給效率。服務供給主體根據自身所選擇的服務內容和服務類型進行雙向匹配，以便滿足老年人個性化需求。

1. 從服務普遍性角度，以社區照護為依托

社區照護是以社區為載體，使有照護需求的老人或特殊人群就近在社區或其居住地享受生活照料、醫療康復、保健人員上門服務等。

作為服務受眾最普遍的社區居家照護，“醫、康、護、養”是基礎服務內容，社區照護服務站/點是照護服務網絡中的主要服務單位，具有三個基本特征：一是綜合性，融社區的衛生服務站、康復服務站、護理服務站、養老服務站為一體，主要面向老年人身體健康的核心服務內容，形成“多合一”社區綜合照護服務站；二是層次性，以綜合為老服務中心為樞紐，從街道的“綜合為老服務中心”中，提煉出面向老年人身體健康的核心服務，以社區綜合照護服務站為節點，以單一服務載體為區域補充，形成兩層次社區居家照護服務網；三是便利性，因功能核心而用房較少，因密度更大使服務便捷，同時又具有到站服務和居家上門的雙向服務功能。

2. 從服務專業性角度，以醫療照護為支撐

醫療照護具有護理、預防、保健、治療等專業優勢，但需要加強醫療照護與社會照護的合作與整合、醫療照護對社區照護的指導與輻射。

加強三者之間的相互協作與相互融合、相互溝通與相互補充，構建完善的長期照護網絡。其中，在高度的專業分工、細化的專業服務下，加強信息共享，注重老年居民獲取服務的整合性、綜合性、全面性，除老年人所需要的預防服務、診療服務、護理服務、康復服務外，還需加強日常生活照料的“人性化”養老服務，解決同一服務過程、不同服務類型、不同服務層級的供給割裂現象，提高長期照護服務的完整性、連續性，才能真正提高長期照護服務的質量和效率。

3. 從服務便利性角度，以家庭照護為基礎

家庭照護來自于家庭成員，主要是子女、其他親屬以及家庭保姆的“非正式照護”。

失能老人如果選擇家人提供長期照護服務，就意味著家人需要付出巨大的時間、精力和資金提供照護服務。因此，有必要健全家庭照護支持體系，一是通過對家庭照料者提供專業培訓，提高家庭照料者的服務能力；二是加大對家庭照護者的補助，通過服務兌換、適當報酬、喘息假期、稅費減免等方式，保障家庭照料者的權益。

4. 從服務廣泛性角度，以社會服務為幫助

長期照護保險應在加強家庭、社區、機構護理服務等供給主體之間有效互動的同時，通過稅收優惠等政策，鼓勵和引導社會人力資源和社會資本積極加入，形成以政府為主導、以非營利組織和商業機構等多種力量共同參與的供給新格局，保證長期照護服務的可及性，提高供給效率。

一是改變孱弱性激勵機制，使得服務供給主體在進入過程中，能夠在用地、基礎設施、基本設備購置和稅費優惠、床位補助、運營補貼、人員引進與培訓等方面得到相應的激勵措施。

二是在推進政府購買服務的同時，引導民間資本與政府的多種公私合作方式，鼓勵企業實體、社會組織為老年人提供多樣性、針對性的養老服務，推動老年群體從側重購買產品到購買服務的理念轉變，為養老服務市場發展創造良好的社會氛圍。

三是激發信息服務平臺的建設，充分利用互聯網、物聯網技術，以失能老人的長期照護服務需求為基礎，通過信息共享、數據監測、智能服務等手段，幫助服務請求、服務管理的保障措施，動態調整服務內容和服務方式，提高服務的針對性和實效性。

（責任編輯：亞立）