中國專業社會工作的非均衡、非協調發展

王嬰

[摘要]本文以歷史社會學的視角和“過程—事件”的研究策略，描述和分析了1987～2006年中國社會工作發展過程中的三個時段。本文從四個方面討論了在這一過程中國家、學術和社會多元互動以及“非均衡”、“非協調”發展的結果。這包括：“國家強勢主導”是中國政府的基本立場和基本手段；在“國家強勢主導”下學術和社會的“習慣性順從”；民政代表國家進行強勢主導的主要動因是追求軟權力；民政主導與其他政府部門間的不協調的影響。

[關 鍵 詞]歷史社會學視角 “過程—事件”方法 非協調和非均衡 強勢主導 多元互動

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2018）01-0031-11

“歷史社會學”是社會學與歷史學“開放—整合”的結果。“從某種意義上說，一切社會學研究都是歷史的，因為社會學家所記錄的是曾經發生或已被觀察的事物。”？譹？訛自2006年建設一支宏大的社會工作人才隊伍被寫入黨的十六屆六中全會文件之后，社會工作從理論研究到實務發展都面臨著前所未有的機遇與挑戰。因此，以歷史“過程—事件”的方式，探討和記錄這一發展過程，具有一定的理論和現實意義。

一、 歷史社會學視角和“過程—事件”研究策略

既然本文采取的研究視角是歷史社會學視角，那么本文的討論就首先從什么是歷史社會學開始。

1. 歷史社會學視角

艾布拉姆斯（Abrams）給歷史社會學下的定義是：“歷史社會學將歷史視為社會行動與社會結構相互創造且相互涵蓋的一種方式，它的方法必須是辯證式的，即反映出事實與意義之間永無休止的互動關系，它組成、解構并重新建構了社會經驗。”？譺？訛

吉登斯則認為：“展望歷史在社會學的研究中常常是很重要的。因為我們不斷需要一種時間觀點來獲取我們關于某個特定的問題所搜集資料的意義。”“當我們研究大范圍的社會變遷時，把歷史與比較的視角結合起來的做法是很有必要的。”？譹？訛

在讀完大量歷史社會學的經典著作之后，最大的感悟就是如果想以一個“完整”的理論來對中國社會工作的發展進行研究是困難的，難以揭示社會工作專業化發展過程中豐富的歷時性和動態性的變化。因此，本研究是以吉登斯、艾布拉姆斯、斯考波爾等學者對歷史社會學的觀察和思考為視角，結合“過程—事件”的研究策略來展開。

2. “過程—事件”研究策略

“過程—事件”分析的研究策略，是孫立平提出來的：“過去我們講農民和國家關系的時候，更多的是把它看作一種固定的關系。事實上，雖然可以把它想象成一種結構，但我們真正能夠看到的實際上是一種具體的過程，是一種動態的過程”。？譺？訛孫立平建構“過程—事件”分析方法的目的，是要尋找一種研究策略。運用這樣的研究策略，可以在靜態中觀察到一些變動性的因素，認識一些用一般方法難以納入研究框架的問題。？譻？訛

孫立平的“研究策略”是否可以嘗試用于社會工作的研究，將“社會工作專業化發展”作為中國改革開放進程中的一個“事件性過程”？這樣國家、學術和社會的多元互動，就有了相互關聯和主題焦點，形成了社會工作專業化的“事件發展過程”。

在對上述三個層面進行了方法論的思考之后，將社會工作專業化過程作為若干個相互關聯的“歷史事件”來進行研究，透過一個個“事件”在特定時空下的發展，詮釋動態、有時間感的縱向“過程”；在橫向上，截出一個時間段，作為呈現國家、社會和學術三方面互動的空間舞臺。綜合縱向的“過程”和橫向的“事件”，觀察、分析和概括社會工作專業化的特征，以及國家、社會和學術三方的互動及多重角力，來揭示中國社會工作專業化的推動力量。

3. 研究的概念框架

在確定研究的視角和分析方法之后，研究框架由“國家”、“社會”和“學術”及“過程”和“互動”兩組概念構成。

（1） “國家”、“社會”和“學術”

國家 吉登斯認為：“一旦有一個政治機構（像議會或國會這樣的機構，加上公務員）統治一塊領土，一個國家就誕生了。它的權威受到法律制度和用武力執行其政策的能力的支撐。”？譼？訛吉登斯還引用韋伯（Weber）的話進一步闡述自己的觀點：社會權力的根源來自于組織，國家或政府通常就是一個最具權威的權力機關 ，“比如，我們都被要求去做政府告訴我們的某些事情，如交稅、遵守法律、離家參加戰爭，或者面對懲罰等”。因為作為個體的我們都承認像政府這樣強大的組織我們也許是無力抵抗的。？譽？訛由此推論，國家的強勢可以說是與生俱來的。

劉兆佳在《政治與社會》一文中提出：“社會發展學里有一個理論，認為時間上愈遲進行現代化的社會，愈依賴一個強大有力的國家組織去發展、集中及運用社會內的有限資源來破除社會現代化的障礙及推動現代化的建設。”？譾？訛劉兆佳的分析與發展中的中國的情況十分契合。

在本研究中，“國家”的概念是指各種政治權力和行政力量的集合，包括黨中央和中央各部門、中央政府和國務院各部委辦、各級地方政府，等等。

學術 “學術”一詞，在《現代漢語詞典》的解釋是“有系統的、較專門的學問”。？譿？訛在漢語語境中，“學術”通常只是在一般意義上泛指從事高等教育和科學研究。

在《學術領導力》一書中，波恩鮑姆（Birnbaum）認為：“大學是學術機構，大學里的人們都跟學術有關聯。”？譹？訛“大學的存在以豐富的個人生活、促進知識研究、幫助人類獲得一個文明和諧的社會為目的。人們在這樣的大學里工作，是因為他們都有這些共同的目標，并把所在的學校看成是他們能為社會作出貢獻并說明自己實現價值的媒介。”？譺？訛

在本研究中， “學術”實際上指的是“學術界”或“學術群體”，著重強調的是一個受過正規教育并在大學和研究機構中從事高等教育和科研的學者群體。除此之外，有時候，“學術”也包括“相關知識的積累”這樣一層意思在內。

總體來說，與國家的強勢相比，學術顯然處于相對弱勢，并習慣性表現出對國家的支持和服從。但學術的知識內涵，使其深藏著悠長的韌勁，由此有可能形成與國家雙贏互利的互動。

社會 “社會”有其廣義和狹義的解釋。謝弗（Shaefer）認為：“當一群人居住在同一區域，和此區域外的人們過著各自獨立的生活，一起參與共同的文化時，我們就說這群人組成了一個社會。”？譻？訛這是對“社會”廣義的解釋。比爾斯和格倫內斯特（Billis & Glennerster）認為，在現代社會里，社會組織的結構形態一般被分為“國家”、“市場”和“社會”三大部門。？譼？訛于是也就有了關于“社會”較為狹義的解釋——“社會部門”。

近代中國的歷史就是一部國家統一和社會整合的歷史，以往的相關研究多基于國家和社會“二元對立”。孫立平則提出：“不要用靜態的非此即彼的眼光來看待兩者之間的關系，而要從動態的多元的視角來看這種復雜的互動關系。”？譽？訛

本研究中使用的“社會”概念，主要是指在建立專業社會工作制度的過程中，積極參與并作出了貢獻的民間力量——包括基層社區組織和公辦、民辦的社會服務團體、民間的社會工作專業組織，等等。有時候，也從宏觀層面的社會福利需求出發使用“社會”這個概念。

在本研究的時間段內（到2006年前后告一段落），中國的“社會部門”對囊括了所有資源的國家的依附性仍然很強。

（2） “過程”和“互動”

過程 “過程”是一個非常重要的哲學概念。馬克思、恩格斯指出：世界是“過程的集合體”。？譾？訛按照唯物辯證法的理論，事物通常是作為“過程”而出現并向前發展的。自然、社會、思維……任何事物都是過程，甚至整個宇宙就是一個無限的發展過程。“過程”又是系統理論中的重要概念——觀察一個系統，若考慮時間因素，把系統放在時間流逝中，看成是一種過程，它就是一個“歷時性系統”，亦稱“過程系統”。

在公共政策研究中，“政策過程”是一個常常被提起的概念。石凱和胡偉提出：“公共政策是政府對全體社會價值的權威性分配，其過程實質是國家與社會政治關系的體現。當社會在政策過程中高度自主時，這種政治關系主要表現為社會中心主義范式；反之，這種政治關系主要表現為國家中心主義范式”。？譹？訛

中國學者在人文社會科學研究中使用的“過程”一詞，常常出現在以下兩種語境中：一是強調一個過程的有始有終，即事物的產生、發展和消亡的全過程；二是強調事物的動態性、發展性、延續性，即所謂“正處于過程之中”。

互動 “互動”，本是個社會學名詞，在波普諾（Popenoe）的《社會學》一書中的解釋是：“社會學是對于人類社會和社會互動進行系統、客觀研究的一門學科。”？譺？訛

在歷史社會學的研究中，常常見到研究者談到歷史過程或者歷史事件中宏觀的社會脈絡之間的互動。凱博（Kaelble）認為：“經濟關系和外交關系，社會、文化以及政治之間的互動關系”，這種互動關系被定義為“相互之間的影響和相互之間的依賴性”。？譻？訛

劉兆佳則指出：“現時的研究主流，是探討在不同條件下，不同類型的國家組織與不同形態的社會所發生的不同的互動關系”。“一直以來都有學者把社會與政治（國家）放在同等的地位來處理，并在這個基礎上探討兩者之間的互動”。？譼？訛

綜上所述，如果上述所有的概念，包括“國家”、“學術”和“社會”，“過程”和“互動”，用“歷史社會學的視角”和“過程—事件”的研究方法串聯和整合起來，可以得到這樣一個概念框架（見圖1）：

（1） 以歷史社會學為研究視角，把改革開放以來專業社會工作的恢復和發展視為一個社會過程。1978年初“民政部恢復重建”是這個歷史過程的起點，一直延續到2006年前后社會工作成為一項正式的國家制度。

（2） 按照“時間維度”，將上述大過程蘊含的歷時性的小過程定義為“時段”。在各個時段，國家、學術和社會三者之間的互動及其對社會工作專業化的影響是研究的重點，同時，影響歷史進程的重要事件、重要人物會受到特別的關注。

（3） 重點論述社會工作專業化是一個內在地傾向于結構變化和改進的社會過程。而社會過程是由無數的社會互動構成的，這些互動又是以相互溝通和相互理解為主要的互動方式。

二、 政府強勢主導下的“硬嵌入”過程和重要事件

如上所述，本研究從歷史社會學視角，將1987年到2006年的中國社會工作專業化的發展視為一個歷史過程。這個歷史過程從1987年的馬甸會議開始，到全國性的社會工作職業水平評價制度出臺告一段落。

本研究以關鍵事件為劃分依據，將這個歷史過程或發展階段又劃分為三個時段：

第一時段：1978年～1987年。在這一時段，最主要的事件是馬甸會議。導致馬甸會議召開的關鍵點是民政部的恢復以及民政建設過程中對于“軟權力”的追求。

第二時段：1988年～1998年。在這一時段，最主要的事件有兩個：一是政府行政主導下“專業組織”——中國社會工作（者）協會的成立及其非專業的運作。其關鍵點仍然是民政部對“軟權力”的追求（如“社會工作外交”）以及缺乏社會基礎的專業組織的生存需要；二是疏離于社會，獨善其身的專業教育發展。其關鍵點是對國際通則的全盤接受但在中國社會中卻找不到自身的位置。

第三時段：1999年～2006年。在這一時段，最主要的事件有兩個：一是社會工作專業教育爆發性增長引出反思及專業自律，其關鍵點是教育產業化，大學擴招，社工專業的畢業生就業難以及由此導致的一系列問題；二是地方性專業社會工作發展的成功經驗促使“職業水平評價”的國家制度出臺，其關鍵點是十六屆六中全會對社會工作的認可以及上海市等城市合乎規律的社會工作實踐以及成功推行“專業資格認證”。以下分而述之：

1. 第一時段：1978年～1987年

在1978年～1987年這一時段，最重要的“關鍵事件”無疑是作為中國專業社會工作發展新起點的“馬甸會議”。1987年9月召開的馬甸會議主要決定了由民政部出資并委托北京大學舉辦社會工作碩士班，并且討論了碩士班的課程設置。

直接影響并促使馬甸會議召開的，是此前已經發生的兩個重大歷史事件，一是1978年民政部的“恢復重建”，二是1980年社會學的“恢復重建”。

改革開放初期，整個國家總體上都處在撥亂反正、制度重建的大背景之下，出于國家對民生問題的關注，中斷了12年的內務部也在1978年得以恢復重建，并改名稱為“民政部”。新成立的民政部，承擔了“恢復內務部工作職責”和“建設民政工作新格局”兩個相互銜接且并存的職能。從某種意義上說，這是國家預見到改革開放后可能出現的一系列社會問題，要有一個政府部門來承接，于是開始調整和重建社會福利體系。

然而，在恢復重建初期，民政部面臨著工作性質和職責不清晰的兩大困境。尤其是民政對象的邊緣化，致使民政工作在整個政府工作中也處于弱勢，民政工作的發展面臨著制度限制、經費不足和干部不力等諸多問題和困難。1982年，崔乃夫主政民政部后，為改變現狀，提出了一套有別于其他政府部門的工作思路，即通過理論探討和調查研究，認識、把握并宣傳民政工作的本質和社會作用，把一些當時政府尚未能顧及的社會問題以及相應的社會管理，主動納入民政工作的業務范圍，并使之體系化。民政部門試圖通過自我擴張的方式拓展工作領域，以“有為”博取“有位”，以擴大自身的“軟權力”，提升民眾的知曉度。這一理想主義的“民政建設”發展思路，目的是使民政部門能在短時間內在橫向的業務擴張和發展上，迅速打開新局面，建立起與“經濟轉軌、社會轉型”基本相適應的、以補救型為主的民政福利救助工作框架。要達到這個目的，就需要建立一支與此發展思路相匹配的能“發現、思考、研究、解決”民生問題的干部隊伍。

然而，在改革開放初期，政府的行政體系雖然仍以傳統的國家干部體制為基礎，但大多數政府部門都可以找到作為本部門知識或技術支撐的對應專業學科，而民政則是沒有“對口專業”的少數政府部門之一。在錄用工作人員時對于專業背景的要求泛泛，錄用后則由政府部門自行進行培訓。這樣的做法看似擴大了“人才選拔”的范圍，但就整體而言，教育和就業、訓練和使用的一致性并不存在。

另一方面，職責和內容紛繁龐雜的民政工作和民政工作者，更有一般政府部門和公務員所沒有的特點，即民政部門既是國家政策的制定者，又是落實政策的執行者；既是社會福利與救濟工作的管理者，又是直接為貧弱群體服務的提供者。有時，民政部門還會直接站在貧弱群體的立場上，代表他們向國家提出要求。這樣的多元角色和多重身份，使之成為政府工作體系中一個最為獨特的部門。就此而言，尤其是扮演貧弱群體代言人的角色，使民政部門認為民政工作與國際上盛行的社會工作是一回事。從這樣的立場和視野出發的民政建設，成為一個富有理想主義色彩的“主動開拓”和“專業建設”相結合的過程。

因此，在這一時段，崔乃夫主持下的民政建設中就包含著某種理想主義的“專業”取向。譬如，1983年民政部創辦民政管理干部學院。為實現這個發展目標，在追求專業化、進行民政建設和發展民政教育的一系列思想和動機下，提出引入、發展專業社會工作就變得順理成章了。民政部門努力以這樣的“專業化”來獲取“軟權力”，從而改變民政工作的社會地位。

在這一階段，同時發生的另外一個重要相關事件是1980年社會學學科的恢復。社會學的恢復重建，本是一個純粹學術意義上的重要事件。在20世紀80年代的中國，重建中的社會學并未成為學術主流。檢視史料記載，早在20世紀初社會學傳入中國時，就形成了將社會工作和社會服務理解為“應用社會學”的學術認知，并開展了各種社會服務實踐，這個傳統成為雷潔瓊等老一輩社會學家的社會理想和學術情結。這樣的認知、理想和情結，與民政部門建設民政理論和專業隊伍的追求相遇，則成為促進社會工作重建在學術理論層面上最直接的支撐因素。1983年1月，雷潔瓊在民政部舉辦的講習班上發表了“民政工作就是社會工作”的學術觀點，引起了民政部門的強烈共鳴。在那一時段，社會學界也積極主動地與民政部門溝通和互動，最終雙方攜手推動了“馬甸會議”的召開。

“馬甸會議”是中國專業社會工作恢復和重建的起點，民政部直接向教育投資，這樣的超常規行動，其意義異乎尋常。從“馬甸會議”的初衷和后來產生的效果看，確實是中國恢復社會工作專業教育的一個里程碑。

但是，當時提出發展社會工作專業的直接目的，還是代表“國家”的民政部門為了擴張其“軟權力”。“學術”的理想與政府的動機實際上是“形”相似而“意”不同。更重要的是，當時在中國，專業社會工作生存和發展的條件并不成熟，社會的需要和參與更是沒能擺上議事日程。由此可見，中國社會工作專業化的進程，一開始就為后續發展埋下了“非協調”的伏筆。

2. 第二時段：1987年～1998年

在這一時段，中國專業社會工作發展進程，循著上一時段的發展軌跡，開始進入建立專業組織的組織化階段。其間有兩個重要事件：

其一，1991年7月，“中國社會工作者協會”成立。但是，中國社會工作者協會并沒有促成專業社會工作的進一步發展，反而強化了政府的行政主導，因而嬗變為在國家強勢主導下的非專業的運作，其發展仍然是以政府部門擴張軟權力為關鍵點。

在這一時段，政府對社會工作的推進，實際上是在國家行政體系中借助專業的概念發展出一項與以往的工作任務不盡相同的新的工作或業務，于是就形成了與民政工作體系并行的，從上至下的一套社工協會的工作體系。雖然當時中國還沒有專業社會工作者，但“專業協會”卻已成立。

在當時的歷史背景下，民政系統內部支撐社會工作者協會這套體系的，是“民政工作就是社會工作”這一主流觀點，幾百萬與民政和基層社區相關的一線工作人員是自然成為“實際社會工作者”的。為了證明民政工作的業務擴張符合國際慣例，中國社會工作者協會成立的翌年便加入了“國際社會工作者協會”。從此，中國社會工作者協會實際扮演著為政府打通與國際社會福利界的交往通道的“社工外交”的角色。

把民政工作簡單等同于社會工作，也在一定程度上堵塞了社會工作對民政工作施以專業影響進而提升其進入到專業化層面的路徑。政府推進社會工作的做法顯然是“硬性嵌入”，使本可以與民政工作融合無間的社會工作游離于原有的工作體系之外，成了“外包裝”。而對借助社會工作建立專業權威以提升民政工作地位的期待，從國家整體上的制度安排和長期規劃看，并沒有起到實質性的作用。

其二，1994年5月，中國社會工作教育協會成立。社會工作教育協會同樣也促進了中國社會工作教育界以加入國際專業組織的方式與國際接軌。此后，中國的社會工作教育在走向國際化的同時，對國際通則的認同接受，與政府主導的實際社會工作在發展目標上形成差異。曾經一段時間，兩者的發展軌跡出現了漸行漸遠的趨勢。這使得社會工作專業教育在中國實際的社會工作中找不到自身的位置，因此而選擇了“獨善其身”。

在這一時段，國際社會工作教育界開始關注中國的變化。1988年，亞太地區社會工作教育協會專門研究中國問題，隨即派員與北京大學聯系，并共同舉辦了國際研討會。會后，境外的專業社會工作教師進入北京大學等院校授課。國際交流將社會工作學科建設帶上了面向國際的開放式的發展道路。

就專業發展而言，上述發展路徑使社會工作教育界確立了專業體系建設的三個特點，亦即承擔了三重角色：其一是適應，為了較快地被國際同行接納并進行國際交流和對話，迅速地在社會工作理論與實務方面補課，提升自身的理論能力；其二是吸收，在國際同行推動下，通過交流和互動，國際上最前沿的學術思潮和發展信息很自然地影響并通過一定的理論選擇進而體現在中國的專業教育中；其三是調和，即在社會工作教育的國際規則與中國高等教育規則之間，建立兼容的社會工作專業教育課程體系，也包括在起步初期就進行有關“本土化”的理論討論。

專業社會工作的初期發展，不可避免地表現出適應、吸收和調和三大特點。所不同的是，歐美“原發型”專業社會工作在發展初期更主要是借助吸收當時社會上主要的學術理論思潮和其他相關學科的理論、方法與技術，促使社會工作成為一門獨立學科，從而爭取專業地位，獲得專業聲望，適應社會福利服務的職業需要。

中國專業社會工作的發展屬于“外源型”，開始時更多地是借鑒乃至移植成熟的歐美社會工作的知識體系，這是可以理解的。但是，為了服從社會工作教育生存和發展的整體需要，不免以生吞活剝的簡單方式加速“建設”，忽視了本土性的社會思潮和理論發展，加上“獨善其身”的學術傳統的影響，使社會工作教育在中國社會中難以找到自身的位置，使本以“問題導向”、“行動導向”著稱的專業社會工作，一時偏安于學術金字塔之中。

正因為政府與學界各自發展目標和路徑選擇上的“非協調”，1994年的第十次全國民政工作會議前后，民政部門的工作重點轉向行政管理，對社會工作的熱情明顯下降。與此同時，社會工作教育向國際通則靠攏的步伐并沒有停止。由此導致的結果是，民政的實際社會工作和專業社會工作教育分離而成了“兩股道上跑的車”，越發呈現出“非協調”的狀態。

但是，在局部地區，譬如上海浦東新區，此時出現了專業社會工作發展的新動向。浦東新區作為改革開放的特區，政府的行政架構較少有傳統的束縛，這使得其在用行政手段推行社會工作發展時，可以有更大的學習國際經驗的空間，并有可能嘗試自主推行專業實踐，社會工作的專業化、職業化被提到了“社會實踐”的層面。其中的顯著標志是1997年浦東新區接受中青院首屆社會工作專業的畢業生進入社區工作。

3. 第三時段：1999年～2006年

在這一時段，主要特點是“國家”和“學術”分進遇挫后再度聯手，最終促成國家社會工作職業水平評價制度的出臺，其間也有兩個關鍵事件：

其一是社會工作專業教育爆發性增長及專業自律，其關節點是教育產業化和大學擴招，以及社工專業畢業生就業難以及由此導致的一系列問題。

在這一時段，中國的教育政策發生了很大的變化。1996年，“九五”計劃使高等教育走上了追求規模擴張的“產業化”道路，隨之社會工作專業也出現了爆發式的增長。社會工作教育協會的會員單位，從1999年的十幾個增長到2006年的將近200個，七年中增長了15倍。

但是，這導致中國的社會工作教育界必須直接面對影響專業發展的兩個挑戰：其一，與本土性知識和工作實踐嚴重脫離，使學生的實際操作能力出現了問題；其二，由能力問題及其他社會原因又造成了畢業生就業難，由此又帶來了學生的專業認同等一系列問題。

這兩個問題是社會工作教育界靠自身的力量解決不了的。于是，社工教育協會就此作出了反思并倡導專業自律。同時，這促使社會工作教育界努力提高學術能力，社會工作教育協會加強了基礎理論的探討，并試圖在此基礎上建構本土性的社會工作知識體系。與此同時，國際社會工作教育界通過與中國社會工作教育協會合作，在中國擴展學術交流與合作，并聯合開辦了專業碩士班（MSW）。此時，對所有開設社會工作專業的院系而言，與國際同行交流，建立聯系，爭取支持，成為其工作的重點，目標是汲取最新的理論信息，推動雙方的院系合作，并形成自己的專業特色。社會工作專業理論的發展逐漸趨向“專”、“精”，這也成為社會工作教育“獨善其身”的社會資本。

然而，令人遺憾的是，專業社會工作“硬嵌入”的特點和社會工作教育“獨善其身”的發展思路，使國家的決策與學術的追求有一段時間反倒出現了分離的趨向。在這種大環境下，因為受到擴招浪潮的沖擊，民政部門多年苦心經營的民政教育體系也不能例外，最終自然要向普通教育靠攏。

其二是“社會工作專業資格認證”的地方性實踐，促使“社會工作職業水平評價”的國家制度出臺，其關節點是十六屆六中全會對社會工作的認可，上海市等城市的社會工作實踐以及成功推行“專業資格認證”，直接導致國家層面的制度改變。

世紀之交，政府機構改革推動民政部倡導“社會福利社會化”，在福利事業發展中強調規范化、專業化，專業社會工作開始進入民政社會福利領域。但是，在實際工作中，專業社會工作的發展仍然缺乏制度的保障，相應的改革措施在地方上和機構中并沒有得到落實。

但是，在上海，司法部門的“矯正社工”和專業組織發展卻取得了突破，體現了符合國際經驗和發展規律的“協調”的特點：首先，在司法領域中，政府部門開始使用社會工作者對需要矯正的人員提供專業服務；其次，為促進社會工作的職業化，進而出臺了《社會工作者職業資格認證暫行辦法》，在2003年舉行了首次職業資格考試。此后，國內其他一些省市也跟著仿效，并有所創新。

上海等多地的實踐探索與突破，無疑是一種從下向上的推力。2006年的十六屆六中全會首次把“建設一支宏大的社會工作人才隊伍”寫進了黨的最高層次的文獻中，社會工作人才發展擺上了議事日程。此時，在國家的強勢主導之下，國家、學術和社會都調整了各自的發展方向，以推動制度建設與實施為共同目標，積極互動形成合力，民政部開始以開放的姿態接納學術界的各種觀點，研究國際社會工作發展的路徑與經驗，為2007年國家社會工作職業水平評價制度的建立鋪平了道路。這一“關鍵事件”創造了一個“國家”和“學術”真正進行合作的契機。

三、 國家、學術和社會“非協調”的互動關系

在中國，“國家強勢主導”是政府行為的一個基本立場，同時也是一種基本手段。一方面，作為政府職能部門的民政部，從著手推動社會工作的發展之初就代表著國家立場，并貫穿于整個二十年發展過程的始終。但其潛在的目的則與擴張本部門的軟權力有關。另一方面，民政部門本身也受到大環境，尤其是受到與其平行甚至更高級的國家力量的制約。這兩方面的因素導致社會工作的發展與社會發展以及社會需要并不協調，而是“非協調”地在“硬嵌入”現行制度中，使社會工作專業化的發展過程出現了更多的波折和變量。

1. “國家強勢主導”是政府的基本立場和基本手段

在中國，政府行為的基本立場就是“國家強勢主導一切”，專業社會工作的發展當然也不能例外。一般來說，“國家強勢主導”是指：以國家意志為中心，強力控制意識形態并強調在政治上保持一致，從這個目標出發，國家壟斷了絕大部分資源乃至發展機會，使其他社會組織乃至公民個人及其家庭為了生存和發展而服從其政治目標。在社會工作專業化過程中，國家的“強勢主導”體現在：政府部門往往忽視專業社會工作發展的客觀規律，一味強調“國家”意志并特立獨行地設定改革目標和工作思路，并要求學術和社會按政府實質上的“指令性意見”辦事，以致“學術”的需要，“職業”的需要，還有更實際、更重要的“社會”的需要不僅被忽視甚至被壓抑。從這個意義上說，國家強勢主導實際上就是導致專業社會工作發展“非均衡”的最主要的影響因素。

從馬甸會議開始，代表“國家”的民政部門始終扮演的就是“強勢推動”的角色，這個發展起點源于民政部門與北京大學 “一拍即合”的“馬甸會議”，這里面當然有學術的需要，但更重要的是國家的意志。在社會工作專業化過程中，扮演“強勢國家”角色的民政部的做法很特殊，是與高校聯手來恢復一個已經停辦三十多年的應用社會科學專業。當時的民政部門擁有一定的計劃外的經濟資源可以支配，能夠向高校提供開辦新專業所需要的資金。這對高校來說，正是求之不得的。所以，推動恢復社會工作專業教育的力量是民政部門以“國家”的名義發動起來的，從某種意義上說，甚至超越了政府職責分工的界限和規則。

在此后的發展過程中，民政部門所持的國家立場與社會工作自身專業發展的立場并非總是一致的，這又導致兩者在觀察和考慮問題時立場上的非均衡。社會工作作為一門獨立的職業和專業，自有其發展規律。但是在國家強勢主導的發展脈絡下，專業發展本身的規律時常被忽視。從國際經驗看，社會工作首先是由民間團體提供服務的方式為社會工作者的聘用和相關崗位的設立創造了條件，使得社會工作的職業化得以平穩發展。政府介入和進入高等教育則是職業化發展起來以后，要進一步走向專業化時才發生的事情。但在中國，一方面，社會工作的恢復首先是進入高等教育，特別是在倚仗外部的影響因素而獲得大規模、高速度的發展之后，相應的專業社會工作實務的職業化發展卻明顯脫節；另一方面，原有的福利模式和服務架構仍然穩定地發揮著社會服務功能，整個社會并沒有對專業社會工作形成“更好”的期待。因為“國家立場”和“專業立場”之間的差異，使得實務領域中社會工作職業化進程緩慢，二十年后仍然徘徊在“初始狀態”抑或說“前專業化階段”。

因此，從這個意義上說，在中國，社會工作專業化的發展方向、方式和速度始終是在政府把控之下被“強勢主導”。這些不顧客觀規律的強勢主導造成了將專業社會工作向既定制度框架中“硬嵌入”的缺憾。“硬嵌入”特指在向原來的社會體制框架中嵌入“外來的”新制度時，因缺乏對引入的新制度的本質性的把握和理解性的吸收，導致嵌入時過于生硬，致使新制度和舊體制之間表現出摩擦性的“非均衡”過程特點。所以，即使經過了二十年的發展，中國的社會工作仍然處在雖已嵌入但耦合不足，存有明顯的棱角與縫隙乃至脫節的非均衡狀態。

2. “國家強勢主導”和學術、社會的“習慣性順從”

從某種意義上說，社會工作專業化的本質應該是服務社會的。因此，“國家”應該是社會服務的提供者，而“學術”的責任則是為社會服務的實現提供應用性的知識和人才。然而現在這兩者卻都發生了角色錯位，都在按照自身的邏輯或設定的路徑發展“專業社會工作”——前者是追求“軟權力”，后者在乎的是“學術性”—— 當專業社會工作被政府強勢主導“硬性嵌入”到中國的現行制度框架中時，社會和學術卻無奈地只能以“習慣性順從”應對。

“國家”之所以能夠“強勢主導”，是因為“國家”實際上控制了絕大部分資源和發展機會，任何社會組織要生存、發展就必須順從“國家意志”，因而導致中國社會中普遍存在的“學術”和“社會”也不得不“習慣性順從”。

按國際經驗，專業社會工作的發展，是以旗幟鮮明地服務他人為專業目標和專業立場，在國家的福利制度中爭取到自己被認可的位置，并以此為立足之本。社會工作的專業立場，并非一定要與國家的治理目標完全保持一致。相反，專業社會工作往往通過積極響應社會民眾的需求，不斷推動社會福利和社會服務的發展，既相輔相成又通過在社會中間層的專業服務活動，與政府保持著常常被稱為“伙伴關系”的相對的均衡狀態。

然而，在國家強勢主導一切的中國， “社會”和“學術”必然是弱的。從社會工作被恢復的初期，“社會”和“學術”扮演的就是 “被主導”的角色。“國家”通過“學術”， 尋求和論證“社會工作”和現行福利服務以及既定的政府管理方式三者之間“必須具備”的“一致性”。當時，“學術”給出了可以滿足政府發展社會工作所需要的合理解釋，于是社會工作“被恢復”的過程既簡單又順利。

在中國，“習慣性順從”是一種基于傳統文化的深刻影響，習慣性地對“國家強勢主導”采取配合和服從的姿態，是一種不對等的非均衡關系的表化。從社會工作專業化發展的進程看，在不同階段，學術總是扮演企圖以學理說服國家的幕僚角色，或者說是一個隨時都在“等電話”的角色，其含義是等待著隨時準備為國家所用。試圖以漸進主義的學理論證方式，配合國家所需，從而取得發展的機會和資源。從社會工作發展初期對民政與社會工作關系的分析論證，到最終職業評價制度的建立，學術總是希望并努力爭取機會，想要參與到國家的制度設計和實施之中。從這一角度出發，學術也在不斷地自我發展與完善，以高等教育為主的專業教育體系逐步建成，也出現了許多可以在理論上與國際學術界對話的學者，社會上也積累了一批受過專業訓練的人員。但是，這樣的角色扮演，就會在一定程度上放棄現代社會工作問題導向和行動導向的專業立場，以避免社會張力發展到強度對抗以致形成沖突。所以，學術選擇的基本的論述立場就會以和風細雨和自我調適為主。

3. 國家強勢主導的主要動因是追求軟權力

中國社會工作專業化進程中的國家強勢主導，與民政部門因其工作特點試圖發展自己的軟權力有密切的聯系。所謂“軟權力”，是指政府部門（在本文中大多是指主管社會福利服務的民政部門）按照政府行為中的潛規則，追求在法定職責以外的實際權力，如上級領導的重視、在政府各部門排序中潛在的優先位置以及對社會資源的掌控，等等。對于軟權力的追逐，表現出中國政府行為中“唯上”的潛規則，即政府部門通常主要是對上級負責。

追求軟權力，是民政部門提出“開拓創新”的初衷，并且貫穿在其所有的工作中。在中國的政府工作體系中，民政部門是一個比較獨特的部門，它不但代表國家和政府管理社會事務，提供社會服務，而且也代表社會貧弱群體爭取社會權利，滿足社會需求。但是，在強調“以經濟建設為中心”的大背景下，“只花錢不掙錢”的政府部門很難得到領導青睞。為此，民政部試圖從民政工作的本質和社會作用出發，通過理論探討、調查研究、社會實踐等途徑，主動把一些在當時政策視野之外的社會問題和社會管理，納入自己的職責范圍，并使之體系化——以“有為”博取“有位”。這樣的工作思路使民政部門在很多工作領域迅速打開局面，尤其是在建立城市低保制度和城鄉社區建設等項工作中，民政部門主動開拓創新，贏得了社會的認可和領導的重視，進而增強了民政部門在整個政府工作中的地位。

對于社會工作，民政部最初也是以軟權力的擴張為目標，想借助其專業知識來建構作為部門“理論基石”的“民政學”，提高職工素質，提升部門地位。同時，為了借助社會工作打通國際交流的渠道，民政部們又以主導或直接建立專業協會的方式，建構起一套與政府工作架構并行的“準政府”的工作體系。這樣的歷史機遇既使得民政部門為進一步擴張軟權力而扮演了一個始終堅持推動社會工作發展的積極角色，同時也確立了由國家社會福利部門主導社會工作專業化發展的“中國式”發展特點。國家職業水平評價制度創立之時，民政部順理成章地爭取到了組織社會工作職業水平考試，進行專業人員后續管理和繼續學習，以及在政府福利部門開發社會工作崗位并聘用專業社會工作者等多項管理職能，特別是爭取到了在中國被視為是“第一權力”的人員管理權，再次擴充了自己的“軟權力”。

因為追求“軟權力”是民政部門本身潛在的但實際上卻是更為重要的目標，所以其“主導”也常常會以“軟權力”為轉移，這又造成了新的非均衡。當中央領導更為關注社區服務、社區建設、社團管理、行政區劃等工作，并將之統歸為“社會行政管理”時，為服從追求“軟權力”的需要，民政部門就將主要的精力轉移到“社會行政管理”上，一度受到熱捧的社會工作則被束之高閣。同時，作為“國家”代表的民政部，因為在政府行政體系縱向的“條條”上沒有直接的人事權和編制權，因此只能向推動建立更廣泛意義上的國家職業水平評價制度的方向上發力。實際上，這也充分表現出“國家”內部關系的“非均衡”。

4. 民政“主導”與其他政府主導的不協調

研究發現，社會工作發展中的民政主導在原有的制度框架中“嵌入”社會工作機制的努力，因為受到相關各方的制約，經常遭遇到與大體制、大環境以及其他相關部門、地方政府的中環境、小環境非均衡的障礙。民政部門實際上所能代表的，僅僅只是“國家意志”的一部分。在其之上，還有更高層次、更有權威的“國家意志”；與其平行的，也有很多不同職責但層次級別相同的“國家（部門）”；在其之下，則有級別雖低但實權頗大，在其轄區內同樣可以代表“國家”的地方政府；在民政系統內部，還有和同樣代表“國家”的不同部門、單位之間的配合問題。所以，在社會工作向原有的制度框架中“嵌入”時，首先就會在現行的組織體系中遇到挑戰乃至反彈，結果必須硬性增加嵌入的強度。但是，這又留下了造成新的不協調的隱患。

社會工作專業化要受到總體的社會經濟大環境變遷以及方針政策變化的極大影響。民政部門對于發展社會工作的態度，顯然是隨著更高層的“國家”對民政工作和社會工作的重視程度，或者說是隨著更高層的“國家”對社會福利、社會工作的認識以及政策主張的變化而變化，這決定了民政部門的態度也并非始終如一，常常不由自主地受到政治體制的高層和其他政府部門及地方政府的影響。譬如，從成立社會工作者協會到更名社會工作協會，從與北大合作培養社會工作碩士到后來民政與社工教育界的分分合合，從地方的專業社會工作實踐到國家的職業水平評價制度的建立，都體現出上述多方面、多層次的外部條件的制約。進入新世紀，由于整個社會熱切關注的社會議題轉向“民生”，建設宏大的社會工作人才隊伍被提上議事日程，但令人遺憾的是：這個被最高層認可的發展思路實際上還是沒有得到很多相關的政府部門和地方政府，也包括民政系統內其他職能部門的積極響應。對于很多相關的政府部門而言，仍然不知社會工作為何物。至于地方民政部門、福利機構直至基層社區，會把社工專業畢業生看作不接地氣的另類而并不歡迎他們。在這種非均衡的環境中，專業社會工作看起來像是擅自闖入的“入侵者”。

在向現行體制中“嵌入”專業社會工作時，民政部門面臨的最棘手的兩難問題還是人員安排和職業定位的問題。現行體制中的工作崗位目前基本上都已經形成了“一個蘿卜一個坑”的既成事實，而且輕易不能擴編。如果專業人員要進入，則目前已經在崗從事實際社會工作事務的非專業人員就會面臨下崗，這使得民政部門感到很為難。在職業定位方面，中國目前從計劃經濟時期建立的人員評價有兩種方式，一是走“勞動部門”的職業資格認定，一是走“人事部門”的技術職稱評定，但前者不能確認專業技術人員的專業職務，后者則不能解決實際工作者的職業資格，而民政部則需要兼顧兩個方面，擴大受益面，所以最終設計并向現行體制中“嵌入”了一個兼容兩者的“社會工作職業水平評價制度”。但是，這個制度很難與現行的職業、專業層級和工資福利制度相銜接，致使作為國家制度的職業水平評價沒能取得預想的效果。

總而言之，就國家、學術和社會三者的互動關系而言，國家強勢主導社會工作的發展進程，致使“學術”和“社會”更多的是被動參與并服從安排。這種以無處不在的“非協調”為特征的“中國式”發展過程，顯然是一個不同于一般國際經驗的社會工作專業化的發展路徑。

The Unbalanced and Uncoordinated Development of Professional Social Work in China： the Interactive Process of State， Academia and Society from the Perspective of Historical Sociology

WANG Ying

（Beijing College of Social Administration， Beijing 100083， China）

Abstract：From the historical sociological perspective and following the research strategy of “process-event”， this paper describes and analyzes the three periods in the development of Chinese social work from 1987 to 2006. It discusses the multiple interactions between the state， academia and society and the result of “Incoordination” and “Imbalance” in this process from four aspects. Those include： “strong national domination”， the “habitual submissiveness”， the main impetus of MCA. The lack of coordination between the domination of MCA and other government departments affects the outcome of control.

Key words：historical sociological perspective； the method of “process-event”； incoordination and imbalance； strong domination； multiple interactions