廣西民族自治縣立法協商歷史考察和經驗啟示

何文鉅

摘 要：協商是開展民族自治縣立法的重要經驗、重要原則和重要方法。廣西在開展民族自治縣立法協商工作中，形成了“兩導”“兩全”“兩多”“一堅持”的基本經驗，得出了民族自治縣立法協商本質是一項民族工作、建立完善協商機制是民族自治縣立法工作的基本要求、民族自治縣立法的制定和修改以及修訂是充分協商的結果、協商民主是實施民族自治縣立法的重要推力等啟示。正確處理一致性和多樣性關系，通過協商找到全社會意愿和要求的最大公約數，促進科學立法和民主立法進而實現良法善治，是廣西建立和完善民族自治縣立法協商機制的核心要義。

關鍵詞：自治縣；立法協商；歷史；經驗

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.03.017

[中圖分類號]D921.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2018）03-0085-07

一、問題的提出

立法權是憲法和民族區域自治法賦予民族自治縣的一項自治權利。中央一再強調，要把憲法和民族區域自治法的規定落實好 [1]。如何保障民族自治縣依法行使立法自治權，切實提高民族自治縣立法工作效能，既是貫徹落實中央關于民族工作重大決策部署的基本要求，也是學術界和民族自治縣立法工作者一直在探究的問題。協商民主內涵由于與我國民族自治縣立法的民主內涵高度契合，因而協商民主在推進民族自治縣科學立法中的作用越來越被人們重視。改革開放特別是進入新世紀新階段以后，民族自治縣需要協調和處理的各種利益關系更加復雜。與此同時，20世紀90年代以來，民族分離主義以及由此帶來的民族沖突、暴恐活動在世界范圍內風起云涌、此起彼伏，成為世界關注的一大焦點。在國內，對民族區域自治理論、政策、制度和法律法規不自信的聲音也時有出現，給民族自治縣立法活動帶來了消極影響。我們要通過全面深化改革，有序擴大各有關方面在民族自治縣立法中的參與、溝通與協調，解決上級國家機關與民族自治縣在法規政策銜接中的不和諧現象，不斷鞏固和發展中華民族大團結。

廣西是我國少數民族人口最多的自治區，2018年迎來自治區成立60周年，民族區域自治的經驗彌足珍貴。目前，廣西共有民族自治縣12個，先后制定了自治條例、單行條例和變通補充規定等民族立法25件。廣西民族自治縣的實踐證明，民族區域自治是多民族統一中國在國家結構形式上的正確選擇，民族自治縣立法協商本質是一項十分重要的民族工作，社會主義協商民主是開展民族自治縣立法的重要經驗、重要原則和重要方法。

二、 廣西民族自治縣立法歷史變遷

廣西在實施民族區域自治之初，就已經開展了民族自治縣立法的探索。1984年10月1日《中華人民共和國民族區域自治法》頒布，標志著民族區域自治法治化建設進入新時期。1988年1月，廣西壯族自治區人民代表大會（以下簡稱“自治區人大”）在原人大常委會民族委員會的基礎上成立了人大民族委員會。民族委員會根據人大常委會的立法工作部署，制定了民族立法計劃，積極協助和指導民族自治縣做好立法工作，廣西民族自治縣立法活動得到了蓬勃發展。

（一）廣西民族自治縣自治條例立法的歷史變遷

1988年11月24日，羅城仫佬族自治縣自治條例獲自治區七屆人大常委會六次會議批準，成為廣西第一個正式頒布實施的民族自治縣自治條例。1989年，共有7個民族自治縣的人大通過了自治條例并報請自治區人大常委會審批，分別是龍勝、金秀、三江、融水、都安、巴馬和隆林。除巴馬和隆林在1990年1月才獲自治區七屆人大常委會批準外，其他5個民族自治縣的自治條例都于1989年獲批實施。1990年，環江、恭城、富川3個民族自治縣的人大通過了本縣自治條例并獲自治區人大常委會批準。防城各族自治縣自治條例于1991年8月17日獲自治區七屆人大常委會二十四次會議批準。最后一個頒布實施的是大化瑤族自治縣自治條例，于1991年12月獲自治區七屆人大常委會二十六次會議批準。

1992年鄧小平視察南方講話和黨的十四大召開之后，隨著社會主義市場經濟的建立，廣西民族自治縣制定自治條例面臨的環境發生了巨大變化。為此，自治區人大常委會從1994年開始著手推動民族自治縣自治條例的修改工作。1995年修改并得到自治區人大常委會批準的有融水和龍勝2個民族自治縣，1996年有羅城、恭城，1997年有金秀、三江、富川，1997年通過并報批、1998年獲批的有隆林，1999年有大化，巴馬和都安則于2002年修改并獲批準。

黨的十八大以后，各民族自治縣又與時俱進地對自治條例進行了修改。2013年9月，環江毛南族自治縣自治條例修訂稿獲自治區十二屆人大常委會六次會議批準，同年獲批的還有富川瑤族自治縣自治條例。羅城和巴馬的自治條例修訂稿同時在2014年7月自治區十二屆人大常委會十一次會議上獲批準，都安、隆林的自治條例分別于2015年5月、12月的自治區第十二屆人大常委會十六次、二十次會議上獲得批準，金秀瑤族自治條例修訂稿在2016年9月自治區十二屆人大常委會二十五次會議上獲批準，最新獲批的是2017年5月自治區十二屆人大常委會二十九次會議通過的融水、大化兩個民族自治縣的自治條例修訂稿。

（二）廣西民族自治縣單行條例和變通補充規定的立法歷史變遷

在20世紀50年代，廣西就有部分民族自治縣根據當地民族的政治、經濟、文化等特點開展了有益的探索。例如，1952年金秀瑤族自治縣人大通過了決議，準備制定單行條例。遺憾的是，由于立法經驗和社會調查不足而流產。20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟的建立和發展，廣西民族自治縣經濟社會的發展環境發生了巨大變化，一些民族自治縣根據自身的實際情況，以經濟立法為重點，制定了一批單行條例和變通補充規定。

單行條例方面，1997年7月25日，龍勝各族自治縣和恭城瑤族自治縣的森林資源管理條例在自治區八屆人大常委會二十九次會議上獲得批準。制定有單行條例的民族自治縣還有金秀、三江、大化、羅城、巴馬和富川。其中，金秀瑤族自治縣制定了3件，分別是《金秀瑤族自治縣森林資源管理條例》《金秀瑤族自治縣旅游管理條例》《金秀瑤族自治縣野生植物保護條例》；三江侗族自治縣制定了2件，分別是《三江侗族自治縣城鎮道路管理條例》和《三江侗族自治縣少數民族特色村寨保護與發展條例》；大化、巴馬和富川各制定了1件，分別是《大化瑤族自治縣水電站庫區移民安置條例》《巴馬瑤族自治縣巴馬香豬產業保護條例》和《富川瑤族自治縣富川臍橙產業保護條例》。變通補充規定方面，隆林、三江、羅城各制定了1件，分別是《隆林各族自治縣執行〈中華人民共和國森林法〉補充規定》《三江侗族自治縣實施〈中華人民共和國森林法〉的補充規定》《羅城仫佬族自治縣實施〈中華人民共和國森林法〉的若干規定》。

三、廣西民族自治縣立法協商的基本經驗

回顧歷史，廣西民族自治縣立法活動始終將協商作為重要工作原則和工作方法，形成了鮮明的廣西特色。黨的十八大以來，社會主義協商民主廣泛多層制度化發展賦予了民族自治縣立法協商新的內涵，推動了理論創新和實踐創新。總的來說，主要有“兩導”“兩全”“兩多”“一堅持”的基本經驗。

（一）黨委領導，人大主導

自治區黨委高度重視民族自治縣立法工作，按照中央關于民族工作重大決策部署，站在全區民族工作大局的高度進行了統籌協調，對在民族自治縣立法工作中開展協商進行了周密部署。各民族自治縣黨委根據本縣的實際情況，多次召開專題會議進行研究，在具體的民族自治縣立法協商活動中發揮黨委領導的作用。各級黨委對民族自治縣立法協商的領導主要是政治上的領導，特別是在政治原則、政治方向和重大方針政策方面的領導。通過政治領導，保證黨的理論、方針、政策在民族自治縣立法協商活動中得到有效的貫徹落實，保證民族自治縣立法協商活動始終沿著正確的方向前進，進而從根本上保證民族自治縣立法的正確性和科學性，實現立法初衷。在黨委的統一領導下，由立法部門主導協商工作。在民族自治縣立法實踐中，具體立法協商工作的組織者和參與人都存在多樣性。從目前情況看，至少有四種組織、機構或部門具有組織者的資格，一是各級黨委及其組成部門，二是立法機關及其專委會，三是政府法制部門或被賦予立法職能的部門，四是人民政協。可以看出，立法協商參與者廣泛，可以是黨委、人大、人大的專門委員會、政府事務部門、政協等機構和部門，也可以是專家、立法調整涉及的利益關系人代表等。但是，只有立法部門在其中起主導作用，亦即是各民族自治縣的人民代表大會以及有權審批民族自治縣立法的自治區人大常委會，立法部門始終扮演主導的作用。

（二）全程協商，全面參與

民族自治縣立法的產生程序既有一般地方立法的共同特點，也有自身的特殊之處。其中，涉及立法協商的主要有兩個階段的程序：民族自治縣人大立法階段的程序和自治區人大常委會批準民族自治縣立法階段的程序。在民族自治縣人大立法階段，程序主要有制定立法規劃（計劃）、提出立法議案、起草、審議、表決和通過。在自治區人大常委會批準民族自治縣立法階段，主要有審議、表決和通過幾個程序。在這兩個階段，立法協商貫穿始終。在民族自治縣立法活動中全程開展協商，各有關方面人員全面參與，拓寬了各有關方面有序參與立法的途徑，保證了民族自治縣立法符合法律規定和地方實際且得到上級國家機關和有關方面的支持與幫助，提高了立法的實效性。

（三）多重保障，多種形式

廣西民族自治縣立法協商是有多重法律和政策作為保障的。我國憲法規定，人民依照法律規定通過各種途徑和形式管理國家事務、經濟文化事業和社會事務。我國立法法明確 “保障人民通過多種途徑參與立法活動”，《廣西壯族自治區立法條例》第八十條也予以了明確規定。黨的十八大以來，習近平多次強調在治國理政時要在人民內部廣泛商量。同時，在中央頒發實施的多個文件中，也都明確要在立法中開展協商工作。例如，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》規定“深入開展立法協商”[2]，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確要“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商”[3]，《關于加強社會主義協商民主建設的意見》則要求“深入開展立法工作中的協商”“廣泛聽取各方面的意見和建議”[4]，2017年《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》等也將協商民主建設與貫徹黨的民族政策結合起來部署，為民族自治縣立法協商提供了政治、政策和制度的多重保障。廣西民族自治縣在開展立法活動過程中，注意運用多種形式，如座談、論證、聽證等進行溝通和協商。例如都安瑤族自治縣自治條例修訂小組通過召開座談會、研討會、征求意見會以及在都安電視臺、都安密洛陀報、都安政府網公布等方式，聽取全縣19個鄉鎮30多個縣直單位以及社會各界人士、老干部代表和部分人大代表的意見。

（四）堅持實踐創新和理論創新相統一

堅持實踐創新和理論創新相統一是廣西開展民族自治縣立法協商的一條重要經驗，也是重要的原則和方法，在促進廣西民族自治縣立法協商工作中起到了十分重要的作用。例如，從廣西實踐探索民族區域自治開始，鑒于民族自治地方與上級國家機關的有效協商是民族自治地方自治權利得以實現的重要保證，廣西的理論界和民族立法工作者都十分重視民族自治地方與上級國家機關之間的關系協調問題研究。廣西在民族自治縣立法中之所以如此重視自治區有關機構和部門與民族自治縣的溝通協調，與厚重的理論研究積淀分不開。

四、廣西民族自治縣立法協商的啟示

透析廣西民族自治縣立法協商的實踐探索，可以得出以下四點啟示。

（一）民族自治縣立法協商本質是民族工作

立法是憲法和法律賦予民族自治縣的重要權利。按照我國關于中央與地方立法權限配置的規定，民族自治縣立法權利主要包括依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定自治條例、單行條例，對上級國家機關不適合本地實際情況的決議、決定、命令、指示，在報經該上級國家機關批準后變通執行或停止執行。這些權利的獲得，源于憲法、民族區域自治法、立法法等賦予民族自治縣的自治權利。也就是說，立法權是民族自治縣自治權利的一部分，民族自治縣立法協商活動的產生是建立在民族自治縣立法自治權的基礎之上的，民族自治縣立法協商在本質上是一項民族工作。

（二）建立完善協商機制是民族自治縣立法工作的基本要求

民族自治縣立法工作是民族工作與立法工作的結合體，既有立法工作的一般特征，也有民族工作的鮮明特色。我國民族自治縣的立法自治權有制定自治條例、單行條例和變通執行或者停止執行不適合本地實際情況的上級國家機關的決議、決定、命令和指示兩項。這兩項權力的行使都強調兩個問題：第一，兩者的重要依據都是民族自治縣的實際情況，前者是當地的政治、經濟和文化特點需要，后者則是上級國家機關的決議、決定、命令和指示與地方實際不符；第二，兩者都要經過上級國家機關的批準方可生效。民族自治縣立法無論是符合本地實際情況，還是要得到上級國家機關的批準，都必須建立完善的協商機制予以保障。

（三）民族自治縣立法的制定、修改和修訂是充分協商的結果

廣西民族自治縣立法的制定、修改和修訂從來都是經過充分協商才得以產生的。以廣西第一個民族自治縣自治條例為例，在起草的過程中，羅城仫佬族自治縣人大多次派出領導小組和起草小組成員外出學習、調研和協商。1984年9月草案初稿完成后先后召開了20多次座談會征求意見，進行了3次大的修改。1985年4月根據河池地委提出的5個方面意見進行了修改，1986年10月根據自治區人大民族委員會的意見進行了修改，1987年4月根據自治區人大轉達的自治區黨委辦公廳的5條意見再次進行修改。修改完善后，自治區黨委辦公廳又委托自治區人大常委會組織召開自治區有關廳局領導會議征求意見，自治縣派領導參加了會議，會后根據會議的意見又對草案進行了修改。1988年7月，再次組織力量對草案進行了較大幅度的修改。經過多次的征求意見、協商和修改，1988年11月，羅城仫佬族自治縣自治條例終于獲得自治區人大常委會的批準，并報全國人大常委會備案。又如隆林各族自治縣自治條例的制定，草案先后提請縣人大常委會初審2次，交縣人大初審2次，報縣委和四家班子初審2次，自治區人大民族、法制兩個專委會，自治區黨委統戰部和自治區民委也多次參加起草和修改工作的討論與協商。從起草初稿到得到自治區人大批準，隆林各族自治縣自治條例草案先后七易其稿[5]。

（四）協商民主是實施民族自治縣立法的重要推力

在實施廣西民族自治縣立法的過程中，協商民主發揮了十分重要的作用。以人才培養問題為例，各民族自治縣立法都予以了明確規定。這些規定的內容主要是在選拔領導干部時，堅持在同等條件下優先選拔少數民族干部，使少數民族干部在各級領導班子中所占比例與少數民族人口大體相適應。在招錄國家機關公務員、企事業單位工作人員以及招錄選調生時，根據實際情況，對少數民族考生實行適當加分、單設崗位、同等條件下優先錄取等政策。在少數民族聚居區招錄基層公務員時，研究制訂特殊考錄政策，定量定向招錄少數民族考生。如巴馬瑤族自治縣在落實該縣自治條例時，經與上級有關部門協商，自治縣縣直初中、高中和職業學校招生時，對貧困、邊遠地區的瑤族考生，采取全錄取入學辦法，切實解決瑤族學生失學問題；自治縣在招錄公務員時，可以劃出一定比例的名額定向招錄本縣少數民族報考人員。

五、余論

民族自治縣立法協商是中國共產黨持續推進馬克思主義民族理論中國化的偉大成果，本質是民族工作，正確把握我國的基本國情和民族自治縣的民族實情是建立和完善民族自治縣立法協商機制的重要基礎。正確處理一致性和多樣性關系，通過協商找到全社會意愿和要求的最大公約數，促進科學立法和民主立法進而實現良法善治，是廣西建立和完善民族自治縣立法協商的核心要義。廣西在開展民族自治縣立法協商的實踐探索中形成的基本經驗和得出的基本啟示，為中國的民族自治地方立法協商提供了厚重的廣西積淀。

民族自治縣立法協商既是一項有著厚重歷史積淀的民族工作，同時又是一個較新的研究課題。廣西在民族自治縣立法協商工作方面已具有較好的基礎，隨著全面依法治國戰略的深入開展、民族區域自治制度的不斷完善和社會主義協商民主廣泛多層制度化的發展，相信廣西民族自治縣立法協商活動將會更加規范、更加高效，廣西民族區域自治的法治基礎將會越來越牢固。

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責任編輯：潘宏紋